O significado mais fundamental da perspectiva da política externa de Lula

O Presidente Lula foi novamente apresentado sob uma luz desfavorável na mídia dos EUA e de outros países ocidentais. À semelhança da cobertura após sua entrevista na Time em maio de 2022, ele está sujeito a críticas por expressar posições de política externa que se desviam daquelas sancionadas em Washington e em Estados alinhados a Washington.

Essas críticas incluem a observação de que Lula decepcionou as expectativas mantidas por alguns governos ocidentais na época de sua eleição e a esperança de que ele agiria como “um parceiro na promoção de normas democráticas” parece não ter se concretizado.

A sugestão de que ele poderia não estar disposto a promover “normas democráticas” está intimamente ligada à sua atitude em relação à guerra na Ucrânia. Embora tenha endossado uma resolução da ONU exigindo a retirada das tropas russas da Ucrânia, ele tem sido mais cauteloso ao apoiar as políticas militares ocidentais na região. Além disso, o fato de Lavrov ter sido recebido em Brasília provocou fortes reações.

As críticas da mídia também se concentraram na opinião de Lula de que o Brasil deveria ser admitido como membro permanente do Conselho de Segurança da ONU. Em linhas gerais, suas políticas externas parecem ser guiadas por uma visão multipolar de um sistema de segurança internacional, que afirma alternativas à política ocidental na busca da estabilidade global e da paz internacional.

Nas entrelinhas das críticas enfrentadas por Lula há dois pontos de especial relevo. Primeiro, essas críticas implicam que, durante as recentes eleições no Brasil, muitas pessoas no Ocidente apoiaram Lula contra Bolsonaro por motivos egoístas, que convergiram apenas parcialmente com seus objetivos reais.

Uma democracia cada vez mais estável no Brasil pode ter parecido uma boa ideia para os liberais ocidentais, mas a esperança da vitória de Lula no grande segundo turno entre a democracia e o governo militar no outono de 2022 estava ligada a certas expectativas claras, especialmente em questões de política externa.

Em segundo lugar, essa crítica implica que o Ocidente reivindica um monopólio básico na definição de democracia, e esse monopólio abrange o direito de salvaguardar a democracia em todo o mundo por meio de instituições de segurança selecionadas. O fato de o líder eleito de uma das democracias mais importantes do mundo poder assumir uma posição que questiona a ortodoxia de segurança ocidental é muito desafiador e é registrado com surpresa e alarme.

Nesse contexto, a posição de Lula tem grande importância global. Suas declarações políticas tocam em alguns dos pontos mais sensíveis da autoconstrução da democracia ocidental e lançam uma luz reveladora sobre as fraquezas de legitimação de muitos Estados ocidentais e das organizações internacionais criadas por eles. E assim se dá por vários motivos, ligados tanto à importância fundamental e simbólica de suas declarações quanto às suas implicações políticas práticas. Para os observadores críticos das questões de governança global, deveria ser uma fonte de alívio o fato de a elite política internacional ter recebido a adesão de um líder que rompe com os pontos centrais do consenso de segurança ocidental.

O significado mais fundamental da perspectiva da política externa de Lula reside no simples fato de que, como líder democraticamente eleito, ele é capaz de apresentar alternativas às agendas ocidentais que não podem ser esvaziadas pela alegação usual de que ele não tem autoridade democrática.

A declaração de que a política externa ocidental reflete a vontade agregada das nações democráticas serviu como base comum para as organizações internacionais formadas após 1945. Isso foi fundamental para as comunidades de segurança apoiadas pelos EUA após a Segunda Guerra Mundial, especialmente a OTAN. É claro que essa instrumentalização da democracia para apoiar a política externa dos EUA e dos aliados muitas vezes não passava de um artifício ideológico.

O Ocidente, em geral, e a OTAN, em particular, demonstraram apenas um compromisso limitado com a promoção da democracia. A OTAN, por exemplo, foi originalmente constituída como uma organização internacional para defender os Estados da região do Atlântico Norte que eram “fundados nos princípios da democracia, da liberdade individual e do Estado de Direito”.

No entanto, em diferentes momentos, a OTAN incorporou Estados não muito mais democráticos do que aqueles aos quais se opunha. No entanto, o Ocidente geralmente tem conseguido legitimar suas prerrogativas de segurança associando-as à proteção global da democracia.

Tem sido relativamente raro para a comunidade de segurança ocidental liderada pelos EUA encontrar o líder de uma grande democracia que seja expressamente cético em relação aos seus ideais.

Os oponentes mais veementes da política de segurança ocidental geralmente não chegaram ao poder por meio de eleições democráticas no país, o que significa que seus argumentos podem ser facilmente desacreditados. Mas as credenciais de Lula são as de um político que recentemente salvou a democracia no Brasil e sua posição enfraquece a suposição de que a democracia e a aceitação dos objetivos de segurança liderados pelos EUA devem convergir automaticamente.

De fato, o momento das intervenções de Lula não é oportuno. Um problema para a comunidade de segurança ocidental na perspectiva de Lula é o fato de que a autocompreensão básica do Ocidente – que vincula a segurança global ao avanço da democracia – está atualmente em terreno instável. Muitos dos Estados mais comprometidos em apoiar os imperativos de segurança dos EUA, por exemplo, o Reino Unido e a Polônia, são democracias que estão passando por um declínio estrutural e suas políticas internacionais refletem esse fato.

A ordem democrática que esses Estados incorporam não é necessariamente aquela que outros Estados gostariam de importar ou imitar e, em ambos os países, a estabilidade dos governos em exercício depende, em parte, da adoção de uma posição militarizada nas dicotomias estabelecidas da política internacional.

De forma menos imediata, também é possível que os EUA deixem de ser uma democracia em um futuro não muito distante. Assim como em Brasília em janeiro de 2023, o sistema político centralizado em Washington sobreviveu recentemente a uma tentativa de golpe de Estado. Na verdade, a agenda de política externa de Biden está claramente ligada aos antagonismos domésticos expressos nessa tentativa. Sua posição anti-Rússia é, pelo menos em parte, motivada pela lembrança do fato de que o cenário da Guerra Fria criou coalizões pró-democratas nos EUA, e as clivagens domésticas desfavoráveis aos democratas (e à democracia) podem ser brevemente encobertas por conflitos externos.

Essas considerações sugerem que as políticas de segurança da comunidade de segurança ocidental são parcialmente impulsionadas não pelo desejo de preservar a democracia globalmente, mas para legitimar determinados governos em diferentes sociedades ocidentais. Isso claramente prejudica as construções básicas nas quais a política de segurança ocidental se baseia. Por trás de tudo isso, esconde-se a perspectiva aterrorizante de que, em algum momento, o Ocidente poderá formar uma comunidade de segurança internacional, legitimada pela defesa da democracia, cujo Estado líder não seja democrático. Lula está muito bem aconselhado a defender alternativas de segurança global para essa realidade.

Também preocupante para os governos ocidentais é o simples fato de que, sob Lula, o Brasil incorpora um ethos de soberania democrática no qual o governo busca exercer a soberania em todos os domínios políticos.

A maioria das políticas democráticas de estilo ocidental exerce soberania na legislação doméstica, embora dentro de certas restrições no campo da política econômica e da administração do bem-estar. No entanto, poucos Estados democráticos exercem a soberania na política externa, especialmente no campo da segurança nacional, e poucos governos ocidentais tentaram estabelecer princípios autônomos de orientação política nessa esfera.

O Brasil contemporâneo é um grande Estado democrático capaz de exigir o direito de exercer a soberania tanto interna quanto externamente, o que implica a expressão de ceticismo quanto à capacidade de resolução de problemas das principais organizações internacionais. Essa é uma perspectiva alarmante para o Ocidente, não muito diferente das recentes afirmações de soberania no campo da segurança nacional que estimularam conflitos em outras partes do globo.

Essa perspectiva é mais alarmante porque a América Latina agora tem muitas democracias, entre as quais outras podem querer exercer a soberania nacional em vários domínios. Na verdade, a saúde da democracia na América Latina é indiscutivelmente melhor do que nos EUA ou na Europa, onde – juntamente com o Reino Unido e a Polônia – a Hungria, a Suécia, a Itália e (mais discutivelmente) a França estão apresentando sinais de tensão democrática.

Em um nível mais prático, aspectos da postura de Lula devem ser recebidos como contribuições muito oportunas para os debates sobre política externa e governança global. Dois pontos distintos podem ser isolados e enfatizados nesse sentido.

Primeiro, a hostilidade de Lula em relação ao Conselho de Segurança da ONU é totalmente válida, com base em uma série de motivos. A composição dos membros permanentes do Conselho foi decidida em circunstâncias muito específicas e não está bem adaptada às realidades atuais. Além disso, a maioria dos membros permanentes tem sido negligente em sua conformidade com os documentos de fundação da ONU.

A capacidade dos membros permanentes, conforme previsto constitucionalmente, de assumir a “responsabilidade pela manutenção da paz e da segurança internacionais” tem sido, no mínimo, discutível. Mais especificamente, nas décadas que se seguiram ao fim da Guerra Fria, e especialmente desde 2001, o Conselho de Segurança arrogou para si funções que ampliaram muito seu papel.

Consequentemente, a comunidade global de Estados é frequentemente forçada a uma convergência estrita e obrigatória em torno dos ditames de segurança do Conselho. Uma organização com fraca legitimidade interna tornou-se uma formuladora de políticas globais; suas diretrizes são imediatamente incorporadas pelos Estados membros da ONU, cujas populações têm pouca oportunidade de garantir sua compatibilidade normativa com suas próprias normas constitucionais declaradas.

Talvez o exemplo mais óbvio disso seja a Resolução 1373 (2001), adotada pelo Conselho de Segurança em 28 de setembro de 2001, que estabeleceu obrigações para os estados-membros da ONU em áreas essenciais de política de segurança nacional, direito penal e direito de imigração. Em alguns casos, a legislação originada nos EUA e moldada por objetivos de segurança nos EUA foi simplesmente transplantada para outros países por meio das decisões do Conselho de Segurança.

Nenhum defensor de uma definição forte de democracia, separada da reivindicação de monopólio democrático apresentada pelo Ocidente, pode ficar muito perturbado com a sugestão de que o Conselho de Segurança deve passar por uma reforma abrangente e que suas competências exigem uma definição muito mais rigorosa.

Em segundo lugar, talvez o aspecto mais importante das intervenções de Lula esteja relacionado ao fato de que a comunidade de segurança unifocal que atualmente domina a política global não é muito eficaz na preservação da segurança global.

De fato, a natureza unifocal do sistema de segurança ocidental é uma causa significativa do conflito internacional contemporâneo. Isso é visível em uma série de ações militares, posicionadas em diferentes pontos do espectro de repugnância moral, que foram lideradas por diversas personificações da comunidade de segurança ocidental nas últimas décadas (autorizadas, por exemplo, pela ONU, pela OTAN ou por coalizões de segurança internacional autodenominadas próximas aos EUA).

Entre essas iniciativas, a invasão do Iraque em 2003 pode ser apontada como um evento que teve resultados particularmente deletérios para a segurança global e que deu início a uma sequência de conflitos militares que destruíram em grande parte a legitimidade do sistema internacional. A atual guerra na Ucrânia tem causas imediatas (agressão russa), mas também tem causas estruturais mais profundas.

A crescente mobilização da comunidade de segurança ocidental para a mudança de regime no exterior é uma de suas causas estruturais. Essa mobilização não começou nem terminou no Iraque. No entanto, a incursão militar ocidental no Iraque criou uma crise de legitimação duradoura no sistema de segurança internacional e uma incerteza cada vez maior entre os Estados fora do Ocidente, o que claramente moldou o cenário da guerra atual.

Para piorar a situação, o sistema de segurança unifocal parece incapaz de oferecer uma estratégia de saída do conflito militar na Ucrânia, e a estrutura binária que o sustenta bloqueia qualquer caminho para negociações entre as partes beligerantes. A concepção implícita de Lula de uma constelação de segurança multipolar, na qual instituições únicas perdem a hegemonia e as negociações entre Estados podem ser canalizadas por meio de diferentes órgãos, pelo menos exige consideração como um corretivo para a atual situação catastrófica.

Esses fatores também questionam as reivindicações de monopólio democrático afirmadas pelo Ocidente. A recente erosão da confiança nas normas de segurança internacional também tendeu a enfraquecer a causa da democracia, tanto no Ocidente quanto em outros blocos regionais. A maioria das democracias nacionais se desenvolveu em diferentes ondas após 1945 em torno do pressuposto (embora contrafactual) de que o direito constitucional e o direito internacional se apoiam mutuamente, de modo que o governo democrático se tornou parte de um sistema jurídico transnacional, integrando aspectos do direito internacional de segurança e do direito internacional dos direitos humanos.

Em cada trajetória de construção de uma política democrática desde 1945, as constituições democráticas têm sido sustentadas pelo direito internacional e tendem a se tornar instáveis quando não encontram apoio no direito internacional. Atualmente, apesar da narrativa predominante, as políticas de segurança global voltaram a se desvincular da promoção da democracia, e o frágil nexo entre o direito nacional e internacional do qual a democracia depende foi rompido. Juntos, esses fatores colocam o Ocidente em uma posição paradoxal: ele alega promover a segurança e a democracia, mas usa procedimentos para conseguir isso que obstruem tanto a preservação global da segurança quanto o reforço global da democracia.

As possíveis implicações desse último ponto não precisam ser enfatizadas na América do Sul, onde as ditaduras militares estabelecidas no Brasil em 1964, na Argentina em 1966 e 1976 e no Chile em 1973 foram ancoradas em políticas de segurança que rejeitavam totalmente a internalização de normas internacionais.

De fato, de forma perturbadora, no período que antecedeu cada um desses regimes militares, as administrações eleitas foram derrubadas devido a um ambiente de segurança internacional no qual os conflitos globais, centrados nos interesses dos EUA, alimentaram erraticamente os conflitos civis domésticos, de modo que as políticas de segurança adotadas pelas potências ocidentais desestabilizaram as ordens constitucionais nacionais.

Recentemente, Bolsonaro procurou reproduzir uma situação semelhante no final de seu mandato presidencial, fornecendo provas claras dos resultados perturbadores de ambientes binários de segurança global para a política democrática nacional. Com essa intenção ou não, as políticas de Lula, se efetivas, oferecem a possibilidade de um sistema de segurança transnacional no qual os conceitos de segurança global terão um impacto mais complexo nas sociedades nacionais e em suas Constituições, e os conflitos sobre os objetivos de segurança terão menos probabilidade de produzir fissuras profundas nas sociedades nacionais e desestabilizar as instituições democráticas nacionais.

A cautela de Lula em relação aos deveres de segurança internacional que geralmente andam de mãos dadas com a democracia nacional chama a atenção para todos esses fatos e se fixa no ponto nevrálgico da política externa ocidental. Nesse contexto de múltiplas camadas, sua sugestão implícita de que a democracia pode ser melhor defendida fora ou ao lado da comunidade de segurança ocidental é totalmente justificada.