Economia

Criação de ‘fundo de estabilização’ poderia baixar preços dos combustíveis, propõe economista

Em entrevista a CartaCapital, Ricardo Carneiro explica projetos que devem ir ao plenário do Senado na semana que vem

Foto: Marcello Casal Jr./Agência Brasil
Foto: Marcello Casal Jr./Agência Brasil
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Estão em análise no Senado Federal dois projetos de lei que propõem resolver um problema cada vez mais preocupante: baixar o preço dos combustíveis. Especialmente depois do fim de janeiro, quando a gasolina ultrapassou os 8 reais pela primeira vez.

Sob a relatoria do senador Jean Paul Prates (PT-RN), o PL 1.472/2021 prevê a instauração de um “fundo de estabilização” para possibilitar que os preços internos sejam menores do que os preços no exterior. Já o PLP 11/2020 institui um valor fixo para o ICMS, imposto relacionado à circulação de mercadorias e importante componente das receitas dos governos estaduais.

A estimativa do relator é de que haja redução de 50 a 60 centavos nos preços da gasolina e do diesel e de 10 reais no valor do botijão de 13 quilos do gás de cozinha. A previsão é de que os textos sejam levados ao plenário do Senado na semana que vem.

A fachada da sede da Petrobras, no Rio de Janeiro. Foto: Fernando Frazão/Agência Brasil

Os dois projetos relatados por Prates são diferentes das duas Propostas de Emenda à Constituição que também tramitam no Congresso, mais concentradas no corte de tributos.

Para o economista Ricardo Carneiro, um dos formuladores da proposta nas mãos de Prates, os problemas nos preços dos combustíveis se agudizaram com a decisão da Petrobras em adotar a política do Preço de Paridade de Importação, em 2016, a partir do governo de Michel Temer (MDB). A criação de um “fundo de estabilização”, portando, seria fundamental para evitar que os preços dos combustíveis no Brasil acompanhem as altas no exterior.

Governadores já anunciaram apoio à proposta. O próprio governo de Jair Bolsonaro (PL) pretendia sugerir a criação de um “fundo de estabilização” em um texto a ser enviado ao Congresso, mas uma manifestação contrária do ministro Paulo Guedes fez o Palácio do Planalto recuar.

Ricardo Carneiro, economista da Unicamp, defende a criação de um fundo de estabilização do preço dos combustíveis. Foto: Reprodução

Carneiro aponta a ideia de “custo de oportunidade” como principal justificativa para a adoção do PPI: ao adotar o preço internacional do petróleo como critério, o Brasil estaria seguindo um valor “realista” que representaria a escassez e o valor do petróleo a nível global. Dessa forma, os parâmetros para compor o preço do petróleo ficariam “corretos” em vez de artificiais.

Porém, o economista é crítico a essa tese. Em entrevista a CartaCapital, o professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas, a Unicamp, avalia que o “custo de oportunidade” e o preço internacional não refletem a escassez e as condições de produção lá fora, porque a composição desses preços é baseada em especulações financeiras, ou seja, em suposições e negociações que têm como objetivo a obtenção de lucro no curto prazo com as variações de preços.

No fim das contas, a situação é “esdrúxula” para o Brasil, considera Carneiro, porque o País é autossuficiente na produção de óleo cru e produz cerca de 80% dos materiais derivados do petróleo que utiliza, como a gasolina e o diesel. Portanto, os custos domésticos de produção são muito mais baixos do que os preços internacionais que vêm sendo praticados aqui.

Nessa operação, fica bem claro quem são os prejudicados e os beneficiados.

Ainda segundo Carneiro, os impactos negativos da alta dos preços recaem sobre o orçamento familiar, especialmente entre os mais pobres, seja na compra do gás de cozinha ou no pagamento da tarifa do ônibus, por exemplo.

A instabilidade nos preços, devido às oscilações do mercado internacional, também dificultam negociações em atividades como o transporte de cargas, o que piora as condições de trabalho dos caminhoneiros, já que no Brasil o frete ocorre essencialmente por meio de estradas. O especialista observa ainda reflexos na própria composição do Produto Interno Bruto e até mesmo freios no crescimento econômico anual.

Enquanto isso, entre aqueles que ganham com essa lógica, estão os acionistas da Petrobras. A taxa de retorno tem sido altíssima: no terceiro trimestre do ano passado, a estatal distribuiu 31 bilhões de reais de lucros entre seus acionistas; o montante aumentou para 42 bilhões de reais no quarto trimestre.

O aumento dos lucros se dá porque o custo de produção do petróleo é baixo no Brasil, e o material é vendido no exterior por valores muito mais altos, já que acompanham o mercado internacional. A lucratividade da Petrobras tem sido muito maior do que empresas internacionais do mesmo ramo, ressalta Carneiro: a taxa de retorno é estimada em 36,2% contra uma média de 5,4% para sete companhias internacionais.

Além disso, empresas estrangeiras que operam no Brasil são beneficiadas pela mesma razão: produzem petróleo a baixo custo aqui e fazem exportações para o exterior por muito mais caro.

O senador Jean Paul Prates (PT-RN), relator de dois projetos sobre o preço dos combustíveis. Foto: Marcos Oliveira/Agência Senado

Na avaliação de Carneiro, essa política de preços se soma a um desmonte da estatal após o golpe de 2016, retratado por exemplo na privatização de refinarias, como a da refinaria Landulpho Alves, na Bahia, vendida a um preço menor do que seu valor real.

Apesar desse cenário, a proposta da criação de um fundo de estabilização poderia auxiliar a lidar com essas adversidades. Segundo Carneiro, a proposta central é estabelecer um preço básico ou um preço teto para os combustíveis, e uma faixa de variação para esse preço. Os valores de referência seriam estipulados por um “meio termo” entre os custos de produção no Brasil e os preços internacionais.

O fundo de estabilização é como uma poupança em dinheiro. Se o preço internacional sobe demais, o fundo pode financiar a diferença e evitar que o aumento seja repassado automaticamente para os consumidores. Se o preço internacional tiver uma baixa súbita, os custos de produção no Brasil podem ser mantidos nos preços.

Um dos principais detalhes do projeto é que essa “poupança” não teria dinheiro do Orçamento. Ou seja, não seria necessário impor mais gastos ao governo para bancar esse projeto.

“O fundo é autofinanciável”, garante.

Confira os principais trechos a seguir.

CartaCapital: O senhor diz que a ideia de custo de oportunidade justificou a adoção da política de Preço de Paridade por Importação. 

Ricardo Carneiro: A ideia que está por trás é a seguinte: se o preço do petróleo lá fora é 80, independentemente do preço que você produz aqui, você tem que adotar o 80. Isso porque esse é o preço que sinaliza, no mundo, o grau de escassez do produto e o custo dele efetivo. A minha crítica é: suponha que eu acho que isso está correto. Mas o que significa o preço internacional do petróleo? O preço internacional do petróleo é, de fato, um sinalizador do grau de escassez e das condições de produção lá fora? Não é.

CC: Como listar os efeitos dessa política?

RC: Há os efeitos diretos do patamar de preços [ou seja, do aumento dos preços do petróleo a partir da política de preços internacionais]. Quais os efeitos diretos? No orçamento familiar, sobretudo dos mais pobres, tanto no gás de cozinha, como no custo do transporte coletivo. Existe também um efeito sobre o custo do transporte em geral, porque o Brasil é um país muito rodoviário.

Outro efeito importante diz respeito à volatilidade. Ela torna muito imprevisível uma série de variáveis na economia. A imprevisibilidade atrapalha ou torna mais incertos os resultados de investimentos. Há estudos sobre o Brasil e o mundo todo que mostram que a volatilidade reduz pontos percentuais do crescimento do PIB, pelo grau de incerteza que você introduz na economia.

Há ainda o impacto no índice de preços e a subida da taxa de juros. Então, há um conjunto de coisas, na verdade, que são muito danosas. Aí vem a pergunta: porque fazemos isso se produzimos petróleo e combustível barato no Brasil? E vem a justificativa de que é por conta do custo de oportunidade. Mas isso não existe.

Se você tivesse um bem produzido num regime de concorrência, com critérios econômicos bastante definidos… Mas o preço internacional do petróleo não reflete isso. Ele é um preço especulativo. Então se trata de um imposto à sociedade brasileira em nome de um preço especulativo.

E não é só isso: os preços especulativos têm ganhadores. Quem são os ganhadores? A começar pela Petrobras. Você vê a comparação da taxa de retorno deles com os outros. Depois, produtores que produzem na bacia do pré-sal, e acionistas da Petrobras, brasileiros e estrangeiros, já que foram mais de 40 bilhões de reais em dividendos distribuídos entre eles.

Além disso, a Petrobras explora petróleo sozinha e com outras empresas internacionais. Como estamos produzindo a um custo muito baixo, e essas empresas estão vendendo o barril a 80 e 90 dólares, elas também são beneficiadas.  Há ainda aqueles que estão na cadeia produtiva, e os governos estaduais, porque o imposto é uma margem que se coloca sobre o preço do combustível. Os governos estaduais se beneficiaram bastante, basta ver o crescimento de arrecadação. Então, esses são os sócios dessa história.

Preços dos combustíveis têm aumentos sucessivos. Foto: Fernando Frazão/Agência Brasil

CC: Como solução, o senhor propõe instaurar um fundo de estabilização, tema do PL que está em análise no Senado. Como isso funcionaria?

RC: A discussão é se é possível ter uma alternativa ao PPI. É mostrar, na verdade, como melhorar as condições de produção de petróleo, a despeito de todo o desmonte que foi feito. E vem a pergunta: com esse diferencial de preços, por que não se rebaixa os preços internos? E aí a gente dá a solução do fundo de estabilização.

O fundo de estabilização não é para dar subsídios, nem requer recursos orçamentários. É um fundo autofinanciável, parafiscal. Há uma diferença entre fazer redução do preço de combustíveis em países que não produzem petróleo e em países autossuficientes como o Brasil.

A ideia do fundo é de que a própria subida de preços financie o fundo. Você vai vender lá fora o produto que você exporta pelo preço que tiver lá fora. Aqui dentro, você vai vender mais próximo do custo de produção. Quem vai financiar isso? O imposto sobre a exportação, os lucros extraordinários da Petrobras e uma parcela das chamadas participações governamentais que não têm destino específico, como os royalties. Esses são os recursos do fundo.

O que isso tem de subsídio? Nada. Vamos fazer, a partir desses recursos, uma redução do preço interno. O fundo é eficaz porque, quando sobe o preço, aumenta a arrecadação do fundo.

É diferente de fazer com recursos orçamentários. Quando você faz um subsídio, como no Chile, toda vez que o preço do petróleo sobe, você tem que aumentar o nível de subsídio, portanto tem que tirar recursos orçamentários para rebaixar os preços. No caso desse fundo que estamos propondo, quando o petróleo sobe, o lucro da Petrobras aumenta, e a arrecadação do fundo também sobe. Você alinha o gasto com a receita do fundo.

CC: E sobre o PL do ICMS?

RC: Eu acho que o PL do ICMS é complementar. É evitar que os estados virem sócios do aumento de preços. Então, a segunda parte do projeto relatado pelo senador Jean Paul Prates é estabelecer um valor fixo para o ICMS sobre o combustível. Isso evita que você amplifique o aumento de preços. É algo relevante, porque 1/4 do preço do combustível é imposto estadual.

CC: O senhor acha que as privatizações das refinarias deveriam ser revistas?

RC: Eu acho que temos que ter uma indústria de petróleo integrada, porque ela nos dá muito mais flexibilidade no ponto de vista de operação. O ramo de petróleo é cheio de concentrações, de monopólios e oligopólios. As refinarias são praticamente monopolistas nas áreas de atuação delas. O problema, então, é que as refinarias privatizadas virem semimonopolistas em suas regiões de atuação, e que você tenha preços ainda mais altos. O desafio é integrar a indústria. E eu acho que não deve haver espaço para refinaria privada. Acho que a indústria tem que ser pública e integrada, para evitar a influência dos preços externos no preço interno.

Victor Ohana

Victor Ohana
Repórter do site de CartaCapital

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