Mais um tiro no pé

Após uma breve trégua à política econômica do governo, o chamado mercado retomou a sua cruzada contra o investimento público como ponto central da estratégia de anular toda tentativa de aumento do poder financeiro e econômico do Estado, esforço que visa manter intacto o seu próprio poder no comando da economia. O ataque mais recente está expresso no recado endereçado ao governo, por agentes do sistema financeiro e políticos, de que o veto parcial do presidente Lula à lei que institui o arcabouço fiscal deverá ser rechaçado no Congresso.

O veto recai sobre dois trechos da lei sancionada há menos de um mês. O primeiro deles suprime o dispositivo que determina, no caso de a receita fiscal não comportar o cumprimento das metas de resultado primário, o corte dos investimentos públicos ao nível do limite dos gastos discricionários. O outro dispositivo determina que a Lei de Diretrizes Orçamentárias não exclua quaisquer despesas primárias da apuração da meta de resultado primário dos orçamentos fiscal e da Seguridade Social.

A edição de setembro da pesquisa ­Barômetro do Poder, do portal Infomoney, que ouviu profissionais do sistema financeiro, indica 69% de probabilidade de anulação dos vetos do governo descritos acima.  O presidente da Câmara, Arthur Lira, reiterou previsões na mesma direção.

Enquanto o Brasil caminha para um Estado raquítico, a China investe 15% de seu PIB

A rubrica dos investimentos costuma ser a primeira vítima dos ajustes orçamentários, mostra de modo recorrente o exemplo brasileiro. A importância do investimento público é, contudo, consagrada por economistas renomados e pelas principais instituições multilaterais. Segundo a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, os investimentos públicos criam infraestrutura essencial para o crescimento econômico e o bem-estar da sociedade no longo prazo. Os investimentos dos governos abrangem a construção de escolas, a infraestrutura de transporte e outros projetos de grande escala, com o objetivo de melhorar a produtividade e a competitividade do País. Incluem ainda pesquisa e desenvolvimento, para contribuir com a difusão de novas ferramentas e conhecimentos destinados a aumentar a produtividade e criar empregos em setores que agregam alto valor à economia, destaca a ­OCDE no livro Panorama das Administrações Públicas: América Latina e Caribe 2020.

A variação do investimento público no País, considerados governo central, estados, municípios e empresas públicas, mostra um quadro desolador. De um máximo de 10,58% do PIB em 1976, o indicador percorre uma trajetória descendente, com poucas altas e muitas baixas, até cair para 2,43% em 1999. Recupera-se rumo a 4,72%, em 2010, depois recua a 1,94%, em 2017, e fecha 2022 com 2,53%, de acordo com o acompanhamento do Ibre-FGV. Hoje, o investimento não repõe nem a depreciação dos ativos, destacou o economista-chefe da Fiesp, Igor Rocha, em recente debate do Conselho Federal de Economia. O estoque de estrutura do País chegou a ser semelhante ao da Inglaterra, de 55% do PIB, e agora está em 36%, semelhante ao da África do Sul. A China investe 15% do PIB, o Chile 5%, a Bolívia 4% e a Argentina 3%. Por “demonizar” o Estado, ressaltou Rocha, o Brasil perdeu a capacidade de crescer.

A campanha do mercado contra o investimento público, visível nas pressões para estreitar ainda mais os limites do arcabouço fiscal, tende a recrudescer, com a definição do Orçamento e as necessidades de financiamento da terceira edição do PAC, o maior programa de investimento público das últimas décadas. Segundo destacou o diretor de Política Monetária do Banco Central (BC), Gabriel Galípolo, em palestra para investidores, a desconfiança do mercado sobre a execução do arcabouço fiscal está impedindo a convergência das expectativas de inflação para a meta de 3% nos próximos anos.

Para a economista Clara Brenck, do Centro de Pesquisa em Macroeconomia das Desigualdades da USP, o novo arcabouço fiscal melhora muito as condições para a expansão dos gastos do governo, em comparação ao teto de gastos de Michel Temer. Mas, na hora  de executar o orçamento, se a arrecadação apertar, o que vai ser cortado antes é o investimento. “A regra fiscal parece ter colocado uma escolha sobre qual Estado se quer ter, se é um Estado que vai fomentar e fazer investimentos e encaminhar o desenvolvimento ou um Estado que vai proporcionar seguridade social, saúde pública e educação de qualidade, porque os dois itens não cabem”, destacou a economista em debate organizado pelo Instituto para Reforma das Relações entre Estado e Empresa, o Iree.

É inútil, concordam vários economistas, esperar que o investimento privado preencha a lacuna criada pela falta ou insuficiência do investimento público, pois as principais áreas de direcionamento de recursos, com destaque para a infra­estrutura, são por definição monopólios naturais. Não atraem, historicamente, recursos privados. Trata-se de investimento incerto e ­custoso, que tradicionalmente só o Estado faz ou inicia, e que, na transição ecológica, com grande ênfase no novo PAC, terá importância crucial, sublinha Brenck.

Exemplos. A construção de unidades do Minha Casa, Minha Vida e os projetos de transporte hidroviário também dependem de aportes do governo – Imagem: iStockphoto e Joá Souza/GOVBA

A terceira edição do PAC prevê investimentos de 371 bilhões de reais com recursos do Orçamento-Geral da União, mais 343 bilhões das empresas estatais, 362 bilhões em financiamentos e 612 bilhões do setor privado. O fortalecimento do complexo industrial público-privado da saúde, a implantação de internet de alta velocidade em todas as escolas públicas e unidades de saúde, a construção de unidades habitacionais do Minha Casa Minha Vida e a formação de uma rede de transporte eficiente e sustentável composta de rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e hidrovias são algumas das destinações dos investimentos do programa.

Os ataques ao investimento público na estruturação final do arcabouço fiscal convergem, no limite, para a inviabilização do planejamento e do próprio desenvolvimento, que são condições para manter o comando da economia pelo setor privado. A pressão para inibir o investimento público recorre ao argumento falacioso de que ele inibe o investimento privado. É preciso, entretanto, considerar que em economias com inserção estatal, do tipo da que caracteriza a brasileira, o rompimento do padrão de intervenção estatal não significa apenas a paralisia da ação pública. Ao contrário, a importância das condições de regulação de mercados, os formatos institucionais, o sistema tributário e o gasto público são tão cruciais para as decisões privadas que estas enfrentam paralisação da mesma magnitude que a estatal, chamam atenção os economistas Geraldo Biasoto Jr., professor do Instituto de Economia da Unicamp, e José Roberto Afonso, pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV/IBRE).

A crise do Estado e de sua ­capacidade de intervenção é refletida na paralisia das decisões privadas, prosseguem Biasoto Jr. e Afonso, no trabalho intitulado Estado e Novo Arranjo para o Financiamento do Investimento Público no ­Brasil. Cabe acrescentar que a correlação apontada pelos autores tem tudo a ver com a estagnação experimentada nos governos Temer e Bolsonaro, quando a retirada do Estado, com suposto benefício ao investimento privado, avariou seriamente o conjunto da economia.

Apesar das divergências entre as escolas de pensamento econômico sobre os efeitos dos gastos públicos ou sobre a função do Estado como indutor do desenvolvimento econômico, há, contudo, um reconhecimento generalizado em relação ao papel estratégico que os investimentos do setor público podem desempenhar nas economias, principalmente quando orientados para segmentos de infraestrutura, sublinha o economista Rodrigo Orair, técnico do Ipea, em estudo sobre o tema publicado pela instituição sob o título Investimento Público no Brasil: Trajetória e Relações com o Regime Fiscal.

É inútil esperar que a iniciativa privada supra essa lacuna de investimentos

Esses investimentos, ressalta Orair, se distinguem da maior parte das demais despesas públicas porque resultam na acumulação de ativos fixos, que potencialmente ampliam o patrimônio líquido do setor público e geram um fluxo futuro de receitas. Além disso, trata-se de uma variável macroeconômica que exerce efeitos simultâneos de estímulo tanto sobre a demanda quanto sobre a oferta, acrescenta o economista. No  lado da demanda, no curto prazo, as despesas de investimento estão associadas a multiplicadores do produto e do emprego mais elevados, sobretudo em períodos recessivos. Sob a ótica da oferta, possuem a propriedade de romper gargalos estruturais e ampliar a produtividade sistêmica da economia no médio e longo prazo, sublinha o técnico do Ipea.

“Boa parte da teoria econômica argumenta que a manutenção de um alto patamar de investimento público contribui para reduzir as flutuações da economia capitalista, dada a preferência dos empresários por ativos mais líquidos, como os títulos públicos, nos momentos de maior incerteza, ao contrário do governo, que não pauta suas decisões pelas perspectivas de lucro imediato. A manutenção da taxa de investimento público em níveis estáveis e elevados pode reduzir a vulnerabilidade da economia às crises e atuar como um indutor do crescimento econômico”, destaca Orair.

Apesar da reconhecida importância ­teórica, entretanto, os investimentos nem sempre recebem a prioridade que deveriam e “são candidatos preferenciais a sofrer cortes orçamentários durante os processos de ajuste fiscal, seja por questões de economia política, rigidez legal e institucional, ou foco excessivo no curto prazo, que faz com que retornos de longo prazo sejam negligenciados”. Episódios de ajuste fiscal tendem a estar associados a “cortes desproporcionais nos investimentos públicos”. O economista chama atenção para o fato de que isso cria ­viés pró-cíclico na política fiscal que acaba impactando negativamente o crescimento econômico por ocasionar volatilidade, incertezas e descontinuidade nos projetos. •

Publicado na edição n° 1279 de CartaCapital, em 04 de outubro de 2023.

Este texto aparece na edição impressa de CartaCapital sob o título ‘Mais um tiro no pé’