Observatório da Economia Contemporânea

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O drama argentino

Sem um novo ator, o inevitável desdobramento da crise deverá acarretar, como já ocorreu nas eleições legislativas de 2021, numa derrota do peronismo para as forças conservadoras

Kirchner emplacou uma aliada no Ministério da Economia - Imagem: Ministério da Cultura da Argentina
Kirchner emplacou uma aliada no Ministério da Economia - Imagem: Ministério da Cultura da Argentina
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A mais recente crise argentina, na qual sobressaem aspectos domésticos de disputa entre grupos que apoiam o governo – em particular, aqueles alinhados respectivamente ao presidente Alberto Fernandez e à  vice-presidente Cristina Kirchner – é apenas a manifestação de problemas muito mais profundos e de difícil equacionamento. Pretender que haja uma solução fácil para a situação econômica da Argentina e que se trate apenas da orientação da política econômica é um equívoco. 

Para ficar apenas no período recente, pós-2010, dois governos de orientação e bases de sustentação distintas, o de Cristina Kirchner e o de Mauricio Macri, se alternaram no poder com propostas de política econômica radicalmente distintas; ambas não tiveram sucesso e conduziram a derrotas subsequentes nas urnas. A coalizão peronista de Alberto Fernandez e Cristina Kirchner, que derrotou Maurício Macri após a crise que se instalou no país durante o seu governo entre 2017 e 2019, terminou por entrar em conflagração, pela disputa relativa à política econômica. A opção por um regime, em tese, menos ortodoxo, defendido pelos kirchneristas em princípio, não garante melhores resultados no quadro de restrições estruturais sob qual vive a Argentina. Ademais, o seu fracasso dará azo à volta dos conservadores ao poder e desta feita, como veiculado frequentemente por grupos empresariais, com propostas muito mais radicais de organização da economia. 

No quadro das restrições estruturais sob as quais opera a economia argentina, cabe destacar em primeiro plano, a restrição externa. A escassez de divisas sempre foi um obstáculo importante ao funcionamento e crescimento das economias periféricas, mas foi magnificada na globalização. A periferia, após sucessivas crises cambiais, nos anos 1990, enfrentou essa restrição por meio do acúmulo de reservas em divisas e pela abertura financeira, conseguindo mitigar, mas não eliminar, o impacto dos ciclos de liquidez originados nos países centrais. A Argentina está completamente desaparelhada para enfrentar os percalços da globalização; não tem reservas em divisas e está excluída do mercado de capitais internacional por conta dos sucessivos defaults. O seu financiamento externo depende exclusivamente dos fluxos de capitais públicos como o dos bancos multilaterais, aportes bilaterais, ou em períodos de crise, do FMI.

A Argentina terá que encontrar um bancador, em moeda forte e isento de condicionalidades. Quem? A China?

Outro estorvo decisivo para a Argentina é a ausência de uma moeda nacional soberana que cumpra no âmbito doméstico as funções monetárias padrão. A rigor, a moeda local, o peso, cumpre sobretudo as funções de fazer circular a renda enquanto a riqueza se ancora predominantemente no dólar. E isto envolve não só a riqueza financeira, em títulos, mas atinge o mercado de propriedades em geral, incluindo o imobiliário.

A despeito de possuir um sistema tributário razoável e carga tributária ao redor de 20% do PIB a dívida pública argentina em poder do mercado, cerca de 50% do PIB, é na sua maior parte – 35% do PIB – em dólar e apenas 15% do PIB, em pesos. E nesse último segmento há uma parcela elevada de 10% do PIB carregada pelo Banco Central sob a forma de operações compromissadas de curtíssimo prazo. O restante, equivalente a 5% do PIB, circula no mercado, mas são títulos com características análogas às do Banco Central. A confiança na dívida pública argentina em pesos foi destruída por sucessivos defaults ou renegociações; a mais recente, em 2019 no governo Macri. A principal implicação disto é que o governo não tem como financiar déficits públicos por meio de emissão de dívida, restando a alternativa da emissão monetária, com importantes consequências sobre a taxa de câmbio e a inflação.

A fragilidade da moeda argentina tem outra implicação crucial, a atrofia do sistema financeiro do país. Além da ausência de instrumentos de financiamento do investimento, isto é, de prazo mais longo, o crédito de curto prazo provido pelos bancos é escasso. O financiamento do investimento tem como funding a dívida externa que pode ser uma opção para grandes empresas operando no setor de bens comercializáveis, mas é uma péssima opção para os segmentos de não comercializáveis, por conta do descasamento de moeda e da volatilidade da taxa de câmbio. O setor bancário doméstico, a despeito de capitalizado e líquido, empresta apenas cerca de 15% do PIB, concentrado no curto prazo.

O presidente da Argentina, Alberto Fernández, e a vice Cristina Kirchner. Foto: ESTEBAN COLLAZO/Argentinian Presidency

A economia da Argentina é caracterizada por uma baixa diversificação produtiva e das exportações com concentração em commodities agrícolas. Está assim sujeita aos ciclos de preços bastante característicos desse segmento, em particular do subsetor agropecuário, marcado por maior competição entre países produtores. A única diversificação produtiva relevante é aquela da indústria automobilística a qual se beneficia das exportações de veículos, partes e peças direcionadas ao Mercosul, com significativa participação do comércio intra-industrial com o Brasil. A área energética vem se convertendo em outro óbice ao desenvolvimento. A Argentina perdeu a sua posição de exportadora líquida de energia observada até meados dos anos 2000, convertendo-se em importadora líquida. É ligeiramente superavitária em óleo cru e derivados e fortemente deficitária em gás, que é a principal fonte de energia industrial e comercial. Ademais, esta estrutura de produção e de comércio exterior torna os preços da energia inteiramente dolarizados.

No campo social, a despeito de ainda exibir indicadores estruturais – IDH e Gini –   melhores do que os países da região, a Argentina vem observando um rápido crescimento da pobreza, a partir do Governo Macri e mais recentemente com a COVID, mas os seus índices nesse campo ainda estão abaixo dos países da região e do Brasil. Desde 2017, a performance do emprego, dos salários e da produtividade têm sido ruins, confirmando uma tendência de longo prazo e refletindo o baixo crescimento da economia no período. Este desempenho deve ser entendido no contexto histórico mais amplo de alternância de fases de crescimento curtos e estagnação duradoura característicos da economia argentina nos últimos cinquenta anos. Além dos desafios recorrentes para superar este padrão, como o da diversificação da estrutura produtiva, agrega-se o do desenvolvimento do setor energético, e a superação das restrições macroeconômicas. 

É neste contexto estrutural, somado à herança perversa do governo Mauricio Macri e da ocorrência da pandemia que a gestão Martin Guzmán na economia, durante o governo de Alberto Fernandez, deve ser avaliada. A rigor herda-se uma crise econômica significativa e um acordo com o FMI, que é renovado sucessivamente. O primeiro acordo data de junho de 2018 no valor de US$ 50 bilhões, ainda na presidência Macri e é sucedido pelo acordo atual de março de 2022 no valor de US$ 44 bilhões e com prazo de duração de trinta meses, cujo objetivo imediato era postergar o pagamento das amortizações e parte dos juros e evitar agravar a situação cambial do país.

No âmbito fiscal, os objetivos imediatos são a redução do déficit primário e a eliminação do seu financiamento monetário

Há duas peculiaridades do acordo que devem ser observadas: do ponto de vista do FMI, uma rigidez menor no que tange às metas e ao prazo de sua obtenção; no caso da Argentina a sua discussão e aprovação no congresso nacional, momento no qual a base peronista se divide e o grupo kirchnerista não apoia o acordo. No caso do FMI, talvez a experiência de vários acordos fracassados mundo afora, tenha moderado a sua postura excessivamente ortodoxa, ainda com mais razão num país com as peculiaridades da Argentina com inegáveis necessidades de transformações estruturais. A base peronista por sua vez, atribuiu ao primeiro acordo e as suas condicionalidades, o desempenho sofrível da economia, a deterioração das condições sociais e sobretudo o fracasso eleitoral nas eleições legislativas, recusando a sua renovação. É nesse contexto que se firma o segundo acordo, com aprovação do congresso cabendo a Martín Guzmán administrá-lo.

A fixação de objetivos e cumprimento das metas do acordo estavam bastante alinhadas entre o FMI e Guzmán, como fica evidente na sua carta de renúncia.  A prioridade central era o de endereçar o baixo nível das reservas em divisas por meio da obtenção de superávits comerciais, que supunha a manutenção de uma taxa de câmbio competitiva, buscando-se como objetivo final a volta da Argentina ao mercado de capitais internacional. É interessante contrastar esta postura cautelosa do governo Fernandez com aquela do governo Macri no qual a volta ao mercado de capitais internacional, sob a consigna, Argentina is back, era a estratégia central de desenvolvimento. Durou pouco e após breve ciclo de endividamento resultou num novo default

Os objetivos de médio prazo do plano de ajuste acordado com o FMI, são recorrentemente matizados pela necessidade de transformação da estrutura produtiva com ênfase na diversificação e na ampliação da produção energética e na autossuficiência por meio da exploração das reservas de xisto denominada de Vaca Muerta, com potencial de transformar a Argentina em exportadora líquida de energia.

O economista libertário Javier Milei é o provável rival do kirchnerismo em 2023 (Foto: Reprodução/Redes sociais)

Os objetivos do acordo são louváveis, mas serão difíceis de alcançar na conjuntura internacional vindoura. O superávit comercial e em transações correntes cujo desempenho em 2021 foi excepcional por conta do rápido crescimento global e da alta de preços das commodities já começou a perder ímpeto em 2022. A se confirmar a desaceleração ou recessão global em 2023, provavelmente se converterá em déficit, embora reduzido. Mas, isso torna a meta de acúmulo de reservas de US$ 15 bilhões no período 2022/2024, irrealista. E ela é crítica pois as reservas externas líquidas do país são insignificantes, a despeito de reservas brutas de US$ 50 bilhões, a maior parte das quais emprestadas pelo FMI. Adicionalmente, o declínio de preços de commodities reduz uma fonte de financiamento fiscal relevante, a tributação das exportações – com alíquota de 30% para a soja e 12% para as demais – impedindo inclusive, esquemas mais ousados de financiamento da conta de energia via tributação da exportação de óleo cru.

No âmbito fiscal, os objetivos imediatos são a redução do déficit primário e associada a esta meta a eliminação do seu financiamento monetário. Como objetivos mais estruturais estabelece-se o aumento da carga tributária e a ampliação da dívida pública em moeda doméstica. A Argentina realizou um déficit primário de 6,4% do PIB em 2020 no ano crítico da pandemia, um dos menores do G-20, praticamente financiado por emissão monetária. Ele já caiu pela metade em 2021 – 3% do PIB – prevendo-se uma queda adicional de 0,5% do PIB a cada ano do acordo. A rigor a meta não é radical, mas deve-se discutir a sua adequação a uma economia cujo crescimento é baixo. Em condições normais, ou seja, de existência de mecanismos adequados de financiamento, i.e. dívida pública, a manutenção do déficit seria o indicado pois melhoraria a sustentabilidade da dívida via crescimento do PIB. O problema é que, objetivamente, a Argentina teria que recorrer ao financiamento monetário com um conjunto de implicações negativas.

O histórico de fracassos da Argentina na busca da estabilização, por razões estruturais e de gestão, é excepcional

O circuito de financiamento começa com a emissão monetária do BCRA para financiar o déficit. Para evitar que parte da emissão se converta em dívidas ou reduza a taxa de juros, o BCRA captura parte da liquidez por meio de títulos curtos, de sua emissão. Todavia, parte dessa liquidez vaza e pressiona a taxa de câmbio e, consequentemente, numa economia dolarizada como a da Argentina, os preços. A indexação dos salários completa o circuito sancionando patamares mais altos de inflação. Por sua vez, a inflação mais elevada dificulta a operação das políticas monetária e cambial e a manutenção de juros e câmbio real estáveis. Para evitar déficits primários mais altos o FMI propõe a sua redução, endereçando o item de gasto que a seu juízo além de muito alto é regressivo do ponto de vista social: o subsídio da energia. De fato, o patamar deste subsídio da Argentina – em torno de 2% do PIB – é bem superior aos números da região –   e ademais, abarca o conjunto de consumidores tendo significado, por exemplo, em 2019, um valor equivalente a 65% do preço da energia elétrica e 80% do preço do gás. 

Aparentemente, seria razoável escalonar o subsídio por faixa de renda, mas as resistências políticas e de grupos de interesse a esta medida têm sido elevadas – e foram a gota d’água para a renúncia de Martín Guzmán. E isto a despeito do ajuste fiscal proposto no governo Fernandez não se basear exclusivamente na redução dos subsídios, mas, também, no aumento da carga tributária que já foi elevada em cerca de 1,3% do PIB com a taxação da exportação de commodities, operações de câmbio e um imposto adicional sobre a riqueza. O leitmotiv da crítica do grupo kirchnerista à política econômica é que não se pode atribuir ao déficit fiscal o papel de desestabilizador da economia nem tampouco de fonte da inflação. De acordo com a atual ministra, um déficit primário de 5% do PIB seria viável, sem causar maiores problemas.

A batalha em torno de uma administração mais temperada da economia argentina, combinando elemento ortodoxos e heterodoxos, foi perdida. A proposta a ser posta em prática, de mudar o foco e financiar déficits mais elevados, que seriam o dobro do atual, numa economia praticamente sem moeda doméstica e dívida pública nela denominada, provavelmente levará a uma crescente instabilidade e a uma nova crise. Para que isto não ocorresse a Argentina teria que encontrar um bancador em última instância, em moeda forte e isento de condicionalidades. Quem? A China?

Este país tem interesse em acordos de longo prazo em torno do fornecimento de commodities, sobretudo energéticas e já os realizou, por exemplo, com o Equador, no governo Correa, com a forte oposição e crítica das elites locais.  Investimentos na área energética seriam bem-vindos na Argentina e com certeza ajudariam seu desenvolvimento de longo prazo e o saldo comercial. Mas, isto é distinto de um mecanismo de assistência de liquidez. Independentemente do país ou instituição que forneça os recursos para estabilização ou superação das crises, os objetivos de curto prazo devem estar alinhados com os de longo prazo. É pouco provável que a China crie linhas contingentes – por meio de swaps, por exemplo – em valores equivalentes ao do acordo com o FMI, sem condicionalidades. 

O histórico de fracassos da Argentina na busca da estabilização, por razões estruturais e de gestão, é excepcional. Ademais, eventuais condicionalidades certamente colidirão com os pontos de vista esposados pelos economistas kirchneristas, incluindo a atual Ministra da Fazenda. Nessas circunstâncias, os limites do envolvimento e interesses da China, na questão Argentina, não estão claros. Sem um novo ator, o inevitável desdobramento da crise deverá acarretar, como já ocorreu nas eleições legislativas de 2021, numa derrota do peronismo para as forças conservadoras, em 2023. E a solução que tem sido aventada por esse grupo tem ficado cada vez mais clara: a dolarização. 

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Ricardo Carneiro

Ricardo Carneiro
É professor titular do Instituto de Economia da Unicamp.

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