A âncora da economia brasileira

A área econômica do governo anunciou com grande publicidade no dia 30 de março, o tão prometido e esperado arcabouço fiscal, nome escolhido para denominar as regras fiscais que serão observadas durante o governo Lula e substituirão o moribundo “Teto de Gastos”, herdado do governo Temer. Há ainda alguns detalhes a anunciar e alguns pressupostos não esclarecidos, mas as definições apresentadas permitem antever os principais impactos do arcabouço. 

Em sua essência, ele é composto de duas regras fiscais: uma meta (na verdade, uma banda) de evolução para o saldo primário e regras de variação das despesas. Como mostraremos a seguir, a implicação maior dessas regras é a de uma restrição permanente ao papel desempenhado pelo setor público na economia brasileira. Ademais, ao entrar em vigência num momento cíclico marcado pela desaceleração, o arcabouço fiscal deve acentuar esse movimento e levar a economia brasileira à sua trajetória pós-2013, ou seja, à estagnação. Desse ponto de vista, constitui uma âncora capaz de imobilizá-la.

Das duas regras básicas propostas – a das metas do saldo primário e a da evolução dos gastos – a primeira, tem prevalência sobre a segunda. Isto se evidencia no fato de que o não cumprimento da meta do saldo, observando a flutuação dentro da banda proposta, implica em redução, no período seguinte, da variação das despesas de 70% para 50% do crescimento das receitas. Fica claro assim, que as regras privilegiaram a sustentabilidade da dívida pública ante a preservação do gasto público. Nesse caso, a restrição a esse último só seria afrouxada, em caso de uma elevação muito significativa da carga tributária – alíquotas ou novos impostos – o que não parece ser proposta do governo e tampouco factível do ponto de vista político. Restaria, como maneira de ampliar as receitas, o saldo e por último, o gasto, a revisão de desoneração e combate à sonegação como instrumentos ad hoc de aumento de arrecadação. O aumento de receitas, mesmo com todas as restrições que implicam pode ser um instrumento para viabilizar o cumprimento das metas, sobretudo as relativas ao saldo primário.

O componente permanente da regra – o crescimento dos gastos – tem algumas características que merecem destaque. Sua variação média está limitada a 70% da variação das receitas de período anterior, especificamente os doze meses de junho a junho do ano pregresso. Todavia, essa é apenas uma primeira trava, pois há uma segunda que limita o crescimento médio dos gastos em 2,5% reais, sobre o gasto do ano anterior. Esse teto sujeita o valor total das despesas, embora comporte diferenciações entre elas, como veremos adiante. Também há especificação de um crescimento mínimo das despesas, de 0,6%, para períodos recessivos que impliquem queda das receitas. 

Com essas regras pode-se antever uma redução do peso do setor público, via gastos, na economia, medido como proporção do PIB. Isso só não seria verdadeiro no caso de uma recessão prolongada, na qual a despeito da queda do PIB as despesas continuariam crescendo 0,6% ao ano. Para a situação oposta, ou seja, aquela na qual a economia crescesse acima de 2,5% ao ano, como por exemplo, entre 2003 e 2014, na qual o crescimento médio foi de 3,4% a.a., haveria redução importante do peso do setor público na economia, o que não é um resultado qualitativo distinto do teto de gastos do governo Temer. Para as situações intermediárias nas quais a economia e as receitas crescessem acima de zero e menos que 2,5%, o aumento das receitas implicaria um crescimento das despesas menor do que o PIB.

Um cálculo simples permite verificar melhor essa hipótese: com a trava de 70% do aumento das receitas, para que as despesas crescessem em linha com o PIB seria necessário que a elasticidade das primeiras ante este último fosse de 1,43. Sem aumento de carga tributária, o resultado é muito improvável de se obter, como tendência, podendo se verificar apenas em situações conjunturais. Cabe ainda referir que o limite de 2,5% a.a. para o crescimento das despesas foi ultrapassado sistematicamente desde os Governos FHC, passando pelos dois Governos Lula e Dilma I. Valores mais próximos desse teto só são observados após o golpe institucional de 2016, com o Governo Temer e Bolsonaro, condicionados pelo teto de gastos.

Ainda no que tange às regras, uma questão central é a da distribuição das despesas e a rigidez que criará, impondo escolhas difíceis e talvez pouco factíveis. Assim, a despeito do aumento médio equivalente a 70% do crescimento das receitas, Saúde e Educação, por conta de previsões constitucionais que obrigam ao crescimento igual ao do aumento de 100% das receitas líquidas, estariam fora da regra. O mesmo ocorrerá com os gastos previdenciários. Estes últimos a despeito da reforma da previdência ainda crescem a um ritmo ligeiramente superior ao do PIB. Estaríamos de novo no quadro de restrições permanentes às despesas discricionárias do Governo, como por exemplo, magnitude do aumento do salário-mínimo, valor do bolsa família, política habitacional, ciência e tecnologia etc.

A exceção prevista é a dos investimentos públicos para evitar que se convertam, como no passado recente, na variável de ajuste dos contingenciamentos e que os levou ao menor patamar da nossa história contemporânea. Mas, as regras para o investimento apenas o defendem e não lhes conferem uma trajetória de maior peso. Assim, por exemplo, eles têm um piso real, não podendo cair abaixo do valor do ano anterior. Podem aumentar em termos reais desde que a meta do saldo primário seja cumprida, mas sujeitos à segunda trava, que prevê um aumento máximo de 2,5% para despesas que não estão garantidas pela Constituição.

A segunda regra relevante, e como já apontado, a mais importante, é a que diz respeito às metas de saldo primário. Aparentemente haveria alguma flexibilidade nesse caso, na medida em que se fixa um valor central para o saldo a ser obtido com intervalos de variação de 0,25% p.p do PIB para cima e para baixo. Decerto que isto significa menos atropelos ao longo da execução orçamentária e menores improvisações. Mas, este não é o aspecto central da regra. Esse último reside, sobretudo, na trajetória proposta para o saldo primário cujo valor central vai de (-0,5 %) em 2023, para (+1,0 %) do PIB em 2026. Em princípio, nem mesmo o tamanho do ajuste é um problema em si, afinal 1,5% do PIB em quatro anos é razoável. Mas, há duas questões que merecem discussão: a primeira é o contexto, de desaceleração da economia, no qual se está propondo o ajuste. A segunda é o ponto de partida.

No que tange ao ponto de partida há muita ambiguidade quanto o seu valor efetivo.  Um primeiro valor, mais próximo do que foi encaminhado no PLOA como resultado da PEC da transição, foi estimado em (-2,13%) do PIB, embora estivesse superestimado, por conta do excesso da magnitude de algumas despesas, sobretudo o Bolsa Família e os Investimentos. Posteriormente, a Fazenda no documento “Medidas de Recuperação Fiscal” estimou para 2023, um superávit primário de 0,10% do PIB, ou seja, uma ajuste de 2.23 p.p do PIB ante o primeiro valor. No documento do arcabouço, por fim, o centro da meta para 2023 é um déficit de 0,50% do PIB, como banda de variação de 0,25%. Partindo do valor observado em 2022, um superávit de 0,50 % do PIB, o ajuste proposto pelo arcabouço seria ainda expansionista em 1% do PIB, considerando o centro da meta, saindo de um superávit de 0,5% para um déficit de 0,5% do PIB.

A partir do primeiro ano, o ajuste é reiteradamente contracionista em 0,5% do PIB. A primeira questão importante é a de realizar um ajuste fiscal de curto prazo numa economia em desaceleração, cuja previsão de crescimento é de menos de 1% em 2023. Isto pode não só consolidar a estagnação para esse ano, mas também para os anos seguintes, nos quais a política fiscal será contracionista. Acrescente-se a isso o fato de que as receitas e, portanto, os gastos estarão condicionados por um desempenho medíocre das primeiras. Este último associado à rigidez das despesas poderá desencadear o mecanismo das sanções, agravando o cenário inicial.

As regras fiscais propostas para substituir o teto de gastos do Governo Temer introduzem algum grau de flexibilidade quanto aos gastos, reafirmando, contudo, as preocupações com a sustentabilidade da dívida e a redução do peso do setor público na economia.

Quanto à dívida, há um elevado consenso entre os economistas sobre a necessidade de melhorar seu patamar e trajetória, mas é preciso considerar que o peso atribuído aos fatores determinantes desse comportamento é muito variável. A regra, por exemplo, não menciona um fator crucial de sustentabilidade da dívida, o crescimento do PIB, concentrando-se no saldo primário e em conjecturas sobre os juros.

Quanto ao objetivo de reduzir o peso do setor público, há um forte questionamento entre economistas progressistas sobre a sua pertinência, sobretudo se considerarmos as desigualdades sociais, a precariedade da infraestrutura do país e os desafios climáticos e, portanto, o papel que poderá ter o gasto público no equacionamento dessas questões.

Para além desses percalços de fundo, a exequibilidade da regra enfrentará o contexto de desaceleração doméstico e internacional, ambos muito negativos para o seu sucesso. Ao fim e ao cabo, poderá contribuir para a volta de um regime de baixo crescimento sem equacionar as questões principais às quais se destina. 

Saiba mais sobre o Observatório da Economia Contemporânea da Unicamp