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Balanço da gestão Doria nas finanças públicas, educação e saúde

Conjunturando

A relação entre a Dívida Consolidada Líquida (DCL) e a Receita Corrente Líquida (RCL) é o principal indicador utilizado para avaliar a higidez fiscal de estados e municípios. Devido à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a partir de 2017 os municípios com relação DCL/RCL superior a 120% não podem receber transferências voluntárias da União.

No início da administração de Fernando Haddad na prefeitura de São Paulo, a DCL/RCL era igual a 197%. Ao longo dos quatro anos de administração, a queda acumulada de 4% no Produto Interno Bruto (PIB) comprimiu receitas e aumentou a pressão pela oferta de serviços públicos.

Ainda assim, quando João Doria assumiu a prefeitura, a DCL/RCL era de 92%. Embora boa parte dessa redução se deva à renegociação da dívida entre a prefeitura e a União ocorrida no início de 2016, a renegociação da dívida somente foi possível porque a cidade se encontrava com as finanças equilibradas: entre 2013 e 2015, a DCL/RCL caiu para 182%.

Ademais, em 2016, ano eleitoral, a gestão Haddad aumentou as tarifas de ônibus em 8,6% e cortou as despesas com publicidade para menos da metade do valor empenhado em 2015, segundo dados publicados pelo Relatório Anual de Fiscalização (RAF), elaborado pelo Tribunal de Contas do Município de São Paulo.

Por essa razão, houve estranhamento quando Doria alegou que a prefeitura teria um rombo de 7,5 bilhões de reais. Segundo o RAF, no fim de 2016 o caixa era de mais de 5,35 bilhões, sendo dois terços desses recursos vinculados a determinados usos (3,6 bilhões) e um terço (1,74 bilhão) desses recursos livres.

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O artigo 42 da LRF determina que no fim do mandato as disponibilidades sejam suficientes para cobrir as obrigações financeiras de curto prazo, que encerraram no ano passado em 1,44 bilhão de reais. Portanto, no fim do mandato de Haddad, o caixa da PMSP excedia o mínimo legal em mais de 305 milhões.

A prefeitura tem enfrentado dificuldade de caixa devido à decisão de manter congelada a tarifa de transportes coletivos em 3,80 reais, decisão que custará cerca de 400 milhões ao longo de 2017, valor superior ao caixa livre que a PMSP tinha no final de 2016. Portanto, foi o cumprimento dessa promessa de campanha de Doria que exauriu o caixa livre da prefeitura, não um suposto rombo nas contas.

O alegado valor de 7,5 bilhões de reais decorre de uma interpretação desonesta do significado das estimativas de receitas que constam das leis orçamentárias anuais (LOAs). Qualquer gestor com conhecimentos rudimentares de finanças públicas sabe que as estimativas não são uma previsão exata, mas uma projeção do máximo que seria arrecadado no ano.

Politicamente, isso é uma forma do Poder Executivo depender menos do Legislativo ao longo do ano. No caso, a Lei 16.608/16, que disciplina o orçamento deste ano prevê receitas de 54,7 bilhões, valor significativamente superior à receita efetivamente arrecadada, que nos 12 meses encerrados em setembro de 2017 foi de aproximadamente 49,7 bilhões.

Mesmo se não soubesse dessa dinâmica, qualquer um com acesso à internet poderia verificar nos Balancetes orçamentários da PMSP, que, com exceção de 2010, ano em que o Brasil teve o maior crescimento econômico das últimas três décadas, as receitas efetivamente arrecadadas têm sido significativamente menores que as respectivas previsões nas LOAs. Ainda assim, nos nove primeiros meses de 2017 a prefeitura arrecadou 35,7 bilhões de reais, valor 6,9% superior ao arrecadado no mesmo período do ano passado. Se há alguma surpresa quanto à arrecadação da cidade, ela é positiva.

Portanto, a ideia do rombo orçamentário é simplesmente mentirosa. Mesmo após uma profunda recessão, Doria assumiu a prefeitura com sobra de caixa de mais de 305 milhões de reais, que evaporou com apenas uma decisão eleitoreira. Isso, por sua vez, é o que explica os diversos cortes na assistência social, educação, saúde e paralisação de obras essenciais nessas áreas prioritárias.

O artigo 212 da Constituição determina que os municípios apliquem 25% da receita líquida de impostos em ações de manutenção e desenvolvimento de ensino (MDE), sendo que a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) determina o que pode (art. 70) ou não (art. 71) ser considerado MDE.

Como a LDB é silente com relação aos proventos de servidores inativos, a Lei Municipal 13.245/01 autorizava, em seu art. 2º, IX, a prefeitura a incluir a despesa com servidores inativos da educação para atingir o mínimo constitucional. De fato, não fosse a referida lei, a prefeitura não teria conseguido cumprir com o mínimo constitucional até 2013. A Lei Municipal 15.963/2014 determinou a redução do percentual das despesas com inativos para fins de atendimento ao mínimo constitucional até sua completa exclusão a partir de 2018.

Quando se cruza os dados do RAF publicados anualmente pelo Tribunal de Contas com o Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE) é possível constatar que, entre 2014 e 2016, a prefeitura gastou entre 25,9% e 26,5% dos impostos com MDE sem ter de incluir as despesas com inativos, cumprindo desde 2014 algo que somente será obrigatório a partir do ano que vem. Infelizmente, isso não vem ocorrendo neste ano.

De janeiro a agosto de 2017,  reduziu as despesas com MDE para apenas 23,9% dos impostos, mesmo incluindo 20% das despesas com inativos da educação, como autorizado pela Lei Municipal 15.963/2014. Desse modo, ou a PMSP aumenta a despesa com MDE no último quadrimestre, ou descumprirá o art. 212 da Constituição Federal.

Um reflexo evidente na redução das despesas com educação é a queda abrupta no ritmo de criação de vagas na educação infantil (0 a 5 anos), etapa de ensino de competência dos municípios. Segundo a Secretaria Municipal da Educação (SME), de janeiro a setembro de 2017, houve aumento de 10,1 mil matrículas na rede municipal de educação infantil, queda de 70% em relação ao mesmo período do ano passado e de 42% em relação às 17,3 mil vagas criadas nos 9 primeiros meses da administração Haddad.

Há que se fazer algumas ponderações: durante a administração de Haddad, nem todas as escolas da rede municipal ofereciam ensino fundamental a partir dos 6 anos de idade e havia uma demanda não atendida por vagas em pré-escolas (4 e 5 anos), etapa que atualmente é obrigatória.

Por essa razão, do aumento de 101,9 mil matrículas no ensino infantil ocorrida entre 2013 e 2016 (administração Haddad), 31,8 mil (31%) foram em pré-escolas e o restante, pouco mais de 70 mil matrículas, em creches (0 a 3 anos).

Desse modo, no início do mandato de Doria, a demanda por vagas em pré-escolas era localizada e residual, exigindo aumento de pouco mais de 4 mil vagas no primeiro semestre. Com toda a rede municipal oferecendo ensino fundamental em 9 anos e com a demanda por pré-escolas zerada, era de se esperar que a nova gestão se concentrasse na expansão do número de vagas das creches municipais, principalmente levando-se em conta que durante a campanha o tucano prometeu zerar a demanda existente até o fim de 2017, meta adiada para o início de 2018.

Com paralisação generalizada de obras de construção de escolas, até setembro a atual administração criou quase 5,8 mil vagas nas creches municipais, apenas um quarto do aumento nas matrículas ocorridos no mesmo período de 2016. Com esse ritmo lento de criação de vagas, a demanda por vagas em creches, de mais de 132 mil vagas, caiu apenas 0,5% em relação a setembro de 2016. As famílias mais pobres, que não têm condições de arcar com os custos de creches particulares, são as principais prejudicadas pelos cortes na educação.

Cortes na saúde e paralisação das obras de hospitais na periferia

Em 2016, Haddad elevou as despesas com saúde para 22,4% dos impostos, valor expressivamente acima dos 18,1% de 2012 e dos 15% estipulados pelo art. 7º da Lei Complementar 141/12. Em grande medida, foi esse aumento relativo das despesas com saúde que possibilitou o início da construção dos hospitais da Brasilândia e de Parelheiros, regiões periféricas com déficit de leitos e indicadores de saúde bastante precários, conforme se pode verificar no Mapa da Desigualdade.

Doria reverteu essa trajetória e, de janeiro a agosto de 2017, a PMSP gastou 19,8% dos impostos com saúde, congelando diversas verbas, fechando algumas unidades de saúde e paralisando as obras dos hospitais da Brasilândia e de Parelheiros, sendo que o último estava quase pronto.

Não por outra razão Doria tenta direcionar todas as discussões sobre saúde pública no “Corujão”, programa que consiste na realização de alguns exames em hospitais privados durante a madrugada. O programa diminuiu a fila para exames, mas isoladamente é um problema secundário na gestão municipal de saúde pública, que possui desafios mais complexos.

Gestor… da própria imagem

No início do mandato, Doria adotou uma estratégia de comunicação que consistia em transmitir a imagem de um gestor eficiente, que resolve rapidamente problemas de longa data do município, como pichações, limpeza pública, fila de espera para exames de imagem etc.

Essa comunicação centrou as críticas e elogios em temas de menor importância e, inicialmente, alavancou a popularidade do prefeito. Ao longo do tempo, aumentou a percepção da população de que as ações do prefeito tiveram efeito efêmero e aquém do necessário, o que explica em boa parte sua queda de popularidade. Neste artigo procuramos demonstrar que os resultados da atual gestão são ainda piores, pois a deterioração de indicadores em áreas prioritárias como finanças públicas, assistência social, educação e saúde ficou de fora dos holofotes e do debate público.

*Rafael Bianchini Abreu Paiva é Bacharel em Economia (Unicamp), Bacharel, Mestre e Doutorando em Direito (USP) e Analista do Banco Central do Brasil

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