Em defesa da Outorga Onerosa do Direito de Construir em São Paulo

Outorga Onerosa do Direito de Construir. Este nome complicado esconde um instrumento urbanístico simples e extremamente justo. Instrumento que se baseia no conceito do “solo criado”, que diz que construir um edifício de vários andares é como criar várias camadas de solo, umas sobre as outras.

De fato, em um terreno de 1.000 m², por exemplo, pode-se edificar, dependendo da legislação urbanística, um prédio com 4, 5, 10 ou até 20.000 m² de área construída. Construir um edifício várias vezes maior que a área do terreno (ou seja, “criar” solo) só é possível porque na cidade há infraestrutura urbana – sistema viário, água, esgoto, energia, internet, telefone, meios de transporte público, etc. – que viabiliza tanta gente morando ou trabalhando no mesmo terreno.

Como a infraestrutura foi implantada com recursos públicos, todo potencial construtivo acima do valor equivalente à área do terreno pertence ao poder público. Trata-se de um recurso público potencial, que não deve ser doado gratuitamente ao empreendedor imobiliário, mas deve ser vendido (daí o nome Outorga Onerosa) para ser usado na urbanização de favelas, na melhoria dos bairros periféricos, nos parques públicos e em outras atividades de interesse social que contribuam para diminuir a desigualdade socioterritorial e garantir o bem-estar de todos os habitantes da cidade, como preconiza o Artigo 182 da nossa Constituição.

O Plano Diretor Estratégico (PDE) de São Paulo incluiu na nossa legislação urbanística a “Outorga Onerosa do Direito de Construir”, instrumento que permite vender para o empreendedor imobiliário o “solo criado”, ou seja, o potencial construtivo adicional do terreno gerado pela infraestrutura pública. De acordo com essa lei, a arrecadação obtida deve abastecer o Fundo de Desenvolvimento Urbano (Fundurb), fonte de recurso para os programas municipais de habitação, mobilidade, meio ambiente e cultura.

Definindo coeficiente de aproveitamento (CA) como a área construída dividida pela área do terreno, o Plano Direto estabelece o CAbásico = 1,0 único para toda a cidade e o CAmáximo que varia em função da infraestrutura na região. Ao analisar o projeto de uma edificação, a prefeitura deve verificar o CA resultante: se for igual a 1,0, o empreendedor não paga nada; se for maior do que 1,0, o empreendedor paga (a Outorga Onerosa) pela área construída que exceder a área do terreno.

O Plano Diretor de São Paulo foi aprovado em 2014 depois de várias audiências públicas que produziram um amplo acordo na cidade, envolvendo movimentos de bairros, de moradia, de cultura, urbanistas, prefeitura e os representantes do setor imobiliário. A Câmara dos Vereadores chancelou esse acordo e o prefeito editou a lei.
No caso da Outorga Onerosa, o acordou previu que o valor do m² construído adicionalmente deve ser calculado pelo cadastro municipal de valores de terreno (com um desconto que chega a 75% em função do CA final de cada projeto); que esse cadastro será atualizado anualmente; e que os recursos arrecadados serão depositados no Fundurb para serem aplicados nos programas municipais de habitação de interesse social, de mobilidade, de meio ambiente e de cultura.

Mas a Prefeitura não cumpriu o acordo.

A Prefeitura de São Paulo não fez a atualização anual do cadastro dos valores de terreno que é a base para cobrança da Outorga Onerosa. O único reajuste realizado desde a aprovação do PDE foi de 2% em 2019 (Decreto nº 59.166/2019 editado pelo ex-prefeito Bruno Covas). Se considerarmos apenas a inflação, atualmente a defasagem é de mais de 30%.

E ela não está usando os recursos arrecadados para a implantação dos programas municipais de interesse social. O gráfico abaixo mostra os valores arrecadados no Fundurb (receita) que foram comprometidos com os programas sociais (despesa no ano) e o valor que está parado em caixa, sem uso (valor em caixa).

Observa-se que, a partir de 2017, o valor em caixa aumenta sem parar (linha amarela). Em 2020, houve uma queda de arrecadação (linha azul) – provavelmente por causa da pandemia – e a despesa (linha vermelha) cresceu, possivelmente porque era uma ano eleitoral. Mas mesmo assim, o valor em caixa permaneceu um pouco maior que 1 bilhão de reais.

Em 2021 (os dados são até agosto), o valor parado em caixa deu novo salto. Em agosto de 2021, o valor acumulado no Fundo chegou a 1.509.734.154,05. Um bilhão e meio de reais sem uso, sem urbanizar nenhuma favela, sem atender às mais de 30 mil pessoas que estão morando nas ruas, sem construir um apartamento popular e sem implantar um novo parque público.

Deixar 1,5 bilhão de reais parado num período em que a cidade perdeu quase 40 mil pessoas para a Covid-19, além de sofrer com o aumento do desemprego e a recessão econômica, é um absurdo. Esse dinheiro é necessário e deveria financiar um programa emergencial em defesa da vida, da moradia, do meio ambiente, de melhores condições de acesso ao transporte e de apoio aos coletivos culturais.

No entanto, em vez disso, com a ajuda do presidente da Câmara, o prefeito resolveu fazer uma revisão do Plano Diretor de forma fechada, sem participação social efetiva, em que um único segmento social tem acesso privilegiado ao prefeito, a seus secretários e à maioria dos vereadores: os representantes do capital imobiliário. Setor que já vem falando o que sempre fala, que é necessário acabar com a Outorga Onerosa e que é preciso retirar os limites para a construção dos altos edifícios, sempre com o argumento da necessidade de “destravar” os negócios!!!

O gráfico anterior apresenta valores anuais e deve-se considerar que os valores para 2021 referem-se a apenas 8 meses. Se fizermos um outro gráfico com os valores médios mensais da arrecadação de Outorga Onerosa nos últimos 11 anos, veremos que hoje os recursos mensais superam em mais de 3 vezes os recursos da época de aprovação do Plano Diretor.

Os valores mensais da Outorga Onerosa que se mantiveram em torno de 20 milhões de reais mensais desde 2010, passaram a crescer de forma acelerada a partir de 2019, chegando a valores recordes neste ano de 2021. Esses dados mostram que o Plano Diretor em São Paulo viabilizou um verdadeiro boom imobiliário na cidade, o que se percebe não só pelo aumento da arrecadação da Outorga Onerosa, mas fica ainda mais evidente quando se passeia por bairros como Pinheiros, Vila Mariana, Lapa, Tatuapé e tantos outros. Nunca se construiu tanto em São Paulo, por toda a cidade e de forma tão agressiva, destruindo várias quadras ocupadas por pequenos sobrados e vilas.

E os representantes do capital imobiliário, que nunca tiveram tanto lucro, falam da necessidade de “destravar” o mercado, diminuindo – ou mesmo acabando – com a Outorga Onerosa e reduzindo o controle sobre os projetos dos novos edifícios.

O Plano Diretor precisa ser revisto, mesmo porque a própria lei previu uma revisão neste ano. Porém, não é algo que deva ser feito do jeito que a prefeitura está fazendo. É necessário que inicialmente seja realizado um diagnóstico sobre como o PDE está sendo aplicado, quais os artigos que ajudaram a melhorar a cidade, quais os que só trouxeram problema e quais sequer foram aplicados. Esse diagnóstico deve ser feito de forma aberta, transparente, e discutido em reuniões presenciais em todas as unidades das subprefeituras. Não é algo que pode ser feito apenas nos gabinetes fechados das secretarias e imobiliárias, ou em reuniões virtuais às quais grande parte da população não tem acesso.

No caso da Outorga Onerosa do Direito de Construir, é claro o que precisa ser feito: o desconto embutido na fórmula de cálculo deve ser retirado, o cadastro de valores de terreno deve ser atualizado em no mínimo 30% e devem ser estabelecidos mecanismos que obriguem a prefeitura a aplicar os recursos parados no Fundurb.

A cidade precisa preservar sua capacidade de investimento na melhoria das condições de vida de toda a população. É o que manda o bom senso, a Justiça e a nossa Constituição. Afinal, a política urbana deve servir para garantir o bem-estar da população e não apenas o lucro do capital imobiliário.