A Política Nacional de Minerais Críticos não será um instrumento de soberania

A Câmara dos Deputados aprovou na última quarta-feira 6 o PL 2780/2024, que institui a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos. O placar elástico pela aprovação, o apoio do PT ao projeto, a sessão esvaziada e sem a presença do líder do governo na Casa dão mostras da falta de atenção que o Executivo dispensou ao tema, ao contrário dos discursos do presidente.

Para fechar o quadro, a viagem do presidente Lula a Washington no dia seguinte e suas declarações anunciando memorando de entendimento para investimentos norte-americanos em refino e processamento das nossas terras raras, mencionando explicitamente o PL aprovado no dia anterior, ratificam a vocação privatista e subordinada do projeto. O texto chega ao Senado com uma substância contrária à soberania nacional. Merecem destaque, neste contexto, a posição contrária do PCdoB e do PSOL, que conseguiram captar a essência do projeto por trás das enunciadas boas intenções.

O quadro se completa com a viagem de Lula a Washington no dia seguinte e com suas declarações sobre um memorando de entendimento para investimentos norte-americanos no refino e no processamento das terras raras brasileiras. Ao mencionar explicitamente o projeto aprovado na véspera, o presidente acabou por reforçar a vocação privatista e subordinada do texto. O PL chega ao Senado com uma substância contrária à soberania nacional. Nesse contexto, merecem destaque as posições contrárias do PCdoB e do PSOL, que souberam captar a essência do projeto por trás de suas boas intenções declaradas.

Donald Trump e Lula se cumprimentam na Casa Branca – foto: Ricardo Stuckert/Presidência da República

A seguir, explico por que o PL 2780 é incapaz de produzir uma política mineral soberana e tende, ao contrário, a aprofundar a entrega das reservas brasileiras de minerais críticos ao capital estrangeiro.

O artigo 2º define como minerais críticos aqueles necessários a setores-chave da economia nacional e cuja disponibilidade esteja, ou possa vir a estar, em risco. Aqui, há uma relação correta entre essencialidade e disponibilidade. Mais adiante, porém, o mesmo artigo inclui sob o guarda-chuva da lei os chamados minerais estratégicos, isto é, “recursos minerais relevantes para o país decorrentes de reservas significativas e que sejam essenciais para a economia na geração de superávit da balança comercial”.

Em outras palavras, entram pela porta da frente do PL elementos como minério de ferro e bauxita, que não guardam relação direta com as tecnologias digitais nem com a transição energética, mas também poderão se beneficiar dos incentivos fiscais de uma política supostamente destinada a desenvolver cadeias produtivas de alta tecnologia. Temos repetido ad nauseam que esses setores tradicionais já contam com uma série de isenções que, somadas, superam o que pagam em royalties da mineração — a CFEM, de míseros 3,5% sobre o faturamento, ainda deduzida de abatimentos. Não há outra forma de denominá-los senão como setores parasitários do erário.

É preciso refundar a política mineral brasileira, revertendo o desmonte iniciado no governo FHC e mantido, é preciso dizer, com Lula e Dilma

O PL 2780/2024 amplia a possibilidade de isenções para setores que pouco ou nada agregam à formação de cadeias internas de valor. Mais isenções, nesse caso, significam mais lucro para essas empresas e maior estímulo à exportação de minério com baixo grau de beneficiamento.

Mas o PL não cria mecanismos de estímulo à internalização de etapas mais complexas? É o que veremos a seguir.

Antes, porém, vale comparar a proposta brasileira com a da União Europeia, que também diferencia minerais críticos de estratégicos. Na definição europeia, as matérias-primas críticas são aquelas de alta essencialidade e sujeitas a ameaça de suprimento. Já as matérias-primas estratégicas formam um subgrupo dentro das primeiras: são recursos de importância decisiva para tecnologias de defesa, transição energética e transformação digital — justamente os setores centrais da disputa econômica do século XXI.

Se entendemos o “estratégico”, na economia e na tecnologia, como o conjunto de recursos que permite a um país disputar posições na economia mundial, a inclusão de minério de ferro e bauxita como alvos de uma política de minerais críticos e estratégicos revela o sentido da inserção internacional proposta pelo PL: o Brasil como fornecedor de matérias-primas, enquanto Estados Unidos, China e Europa disputam os setores verdadeiramente estratégicos do capitalismo contemporâneo.

Os artigos 3º a 8º estabelecem a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos, seus objetivos, princípios e instrumentos. De saída, o PL afirma que a política se pautará pela estabilidade regulatória, pela segurança jurídica e pela previsibilidade, fundamentos apresentados como condição para a atração de investimentos. Fixa-se, assim, a preeminência do investimento privado como motor do desenvolvimento do setor. O papel do Estado como investidor — tão comum em marcos regulatórios relevantes ao redor do mundo — sequer é mencionado como possibilidade. E continuará ausente ao longo de todo o texto.

A PNMCE cria o Conselho Nacional de Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos, o CIMCE, formado por maioria indicada pelo presidente da República. Caberá ao conselho homologar, ou não, mudanças de controle societário; acesso a informações geológicas de interesse estratégico; participação relevante ou influência significativa de pessoas jurídicas estrangeiras em empresas detentoras de direitos minerários; e contratos, acordos ou parcerias internacionais em condições capazes de afetar a segurança econômica ou geopolítica do País.

A criação do CIMCE é o único avanço relevante do texto. Mas é um avanço frágil. Primeiro, porque depende do governo incumbente: um governo alinhado aos interesses das mineradoras poderá homologar projetos sem maiores objeções. Segundo, porque o PL não explicita quais medidas o Estado poderá adotar em caso de não homologação. O governo cobrirá o investimento barrado por meio do BNDESPar, tornando-se acionista da empresa? Declarará a caducidade da concessão de lavra em razão de ameaça ao interesse ou à segurança nacional? Nada no espírito do texto aponta para medidas dessa natureza.

Entre os objetivos mais relevantes da política estão “desenvolver a indústria de beneficiamento e transformação mineral”, “apoiar” o processo de licenciamento ambiental e “fomentar a pesquisa, a lavra, o beneficiamento e a transformação de minerais críticos e estratégicos”. Esses objetivos serão perseguidos por instrumentos como apoio financeiro de bancos oficiais e agências de fomento, parcerias empresariais, tecnológicas e financeiras nacionais e internacionais e priorização do licenciamento ambiental.

É importante notar que, embora o texto proclame o objetivo de estimular o desenvolvimento tecnológico e a industrialização dos minerais críticos, os instrumentos previstos incluem, de forma recorrente, a pesquisa mineral, a lavra e o beneficiamento como beneficiários dos incentivos. Essa inclusão não é ingênua — e tem consequências decisivas.

Nenhuma lei é semeada em terra virgem. A PNMCE, mesmo supondo verdadeiras as boas intenções anunciadas em seu texto, busca produzir mudanças em um setor já estabelecido, com uma estrutura de incentivos financeiros que o PL 2780 não altera e uma estrutura de capital marcada pela predominância estrangeira.

Quanto ao primeiro ponto, o arcabouço tributário existente — especialmente a Lei Kandir — privilegia a exportação de minerais de baixo valor agregado e desestimula a industrialização. O mundo busca alternativas ao domínio chinês e há mercado certo para a exportação de minerais críticos, como terras raras e lítio. As vantagens de exportar minerais com baixo grau de beneficiamento são muitas; as de investir em plantas de refino e separação, muito menores. Trata-se de empreendimentos com CAPEX elevadíssimo, da ordem de centenas de milhões de dólares, e retorno financeiro de médio e longo prazo. Não por acaso, são os Estados nacionais os maiores investidores nessas etapas.

Ainda que o artigo 18 do PL estabeleça que “o percentual do crédito fiscal concedido deverá ser proporcional à agregação de valor na cadeia”, há pouco espaço para elevar as isenções ao nível necessário para superar o custo de oportunidade da exportação de minerais pouco trabalhados. As mineradoras, como mostrei em coluna anterior, já são total ou parcialmente desoneradas na exportação: não pagam ICMS estadual, em razão da Lei Kandir, nem PIS/Cofins; beneficiam-se de isenções para construção de infraestrutura de escoamento, via REIDI; e podem ter redução de 75% do IRPJ em projetos da Sudene e da Sudam, justamente onde se localizam importantes depósitos minerais. O que ainda se pode isentar para estimular mineradoras a assumir projetos de risco?

Aqui cabe um parêntese. O beneficiamento, incluído no texto como etapa a ser incentivada, não representa elevada agregação de valor nem complexidade tecnológica significativa na cadeia mineral. O próprio PL define beneficiamento como a etapa de tratamento do minério após a extração, na qual, por processos físicos ou químicos, separa-se o bem mineral dos resíduos ou rejeitos indesejados, preparando-o para comercialização direta ou transformação mineral.

Ora, as mineradoras já realizam beneficiamento. Não se comercializam rochas ou argilas extraídas diretamente do solo. Trituração, moagem, lavagem, flotação e lixiviação — processos em que se separa o minério das primeiras impurezas — são precisamente subetapas do beneficiamento e fazem parte da rotina da mineração. O carbonato misto de terras raras produzido e exportado atualmente pela Serra Verde se enquadra justamente nessa etapa. É vendido por cerca de 10 dólares o quilo a uma fábrica, na China ou nos Estados Unidos, que realizará a separação — esta, sim, tecnologicamente complexa — e venderá o óxido de neodímio e praseodímio, com grau de pureza industrial, por cerca de 100 dólares o quilo.

Não há inovação tecnológica relevante no beneficiamento. São processos simples, difundidos e eficientes para o que se propõem: produzir concentrados de baixo valor agregado a serem utilizados nas etapas de transformação mineral. É nessa fase posterior que os minerais adquirem os níveis de pureza exigidos por tecnologias de ponta. A inclusão do beneficiamento, assim como da lavra, entre as etapas passíveis de incentivos fiscais — leia-se, isenções — revela o pendor do PL para intensificar o caráter primário-exportador da mineração brasileira.

O mesmo raciocínio vale para as isenções e condicionantes destinados à inovação tecnológica. Num contexto em que é amplamente vantajoso exportar minérios de baixo valor agregado, a obrigatoriedade de investimento entre 0,3% e 0,5% em projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovação tenderá a ser direcionada a iniciativas de eficiência operacional: otimização de processos produtivos, redução de custos e aumento da competitividade no mercado mundial. Esse tipo de inovação é mais barato e menos arriscado, mas não produz tecnologias disruptivas.

Ao viés exportador estimulado pela estrutura tributária da mineração, soma-se a estrutura de capital e o contexto geopolítico dos minerais críticos. Esse mercado não é determinado apenas por critérios de custo e eficiência. Ao contrário: como a própria definição sugere, há preocupações extraeconômicas que condicionam a dinâmica do setor — segurança das cadeias de suprimento, defesa nacional, bloqueio de acesso a competidores.

Os movimentos de China e Estados Unidos refletem essa tendência. Há pouco ímpeto em transferir etapas críticas e de alta complexidade tecnológica para outras regiões. Os países que, a duras penas, têm conquistado algum poder de barganha nesse contexto são aqueles que nacionalizaram total ou parcialmente seus depósitos minerais e restringiram a exportação de minérios com baixo grau de transformação. A regra combina regulação, financiamento e controle de ativos. Desses três elementos, apenas o primeiro aparece na PNMCE.

Linhas gerais de um projeto soberano para a mineração no Brasil

O que falta à Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos é mais do que a correção dos problemas apontados neste texto. É preciso refundar a política mineral brasileira, revertendo o desmonte iniciado no governo FHC e mantido, é preciso dizer, nos governos Lula e Dilma.

Essa refundação passa, em primeiro lugar, pela revogação da EC 6/1995, que, além de acabar com o conceito de empresa de capital nacional, alterou o artigo 176 da Constituição Federal e abriu caminho para o investimento estrangeiro na pesquisa e na lavra de recursos minerais.

Em segundo lugar, é necessário estabelecer o monopólio estatal da pesquisa e da lavra de alguns minerais críticos, como lítio, terras raras e nióbio. O exemplo a ser observado é o monopólio estatal da cadeia produtiva dos minerais radioativos, como urânio e tório, previsto no artigo 177 da Constituição. No caso dos minerais críticos, porém, não seria conveniente monopolizar toda a cadeia, mas ao menos as fases de pesquisa, lavra e beneficiamento. O modelo da estatal a ser criada para esse fim é assunto para outro momento.

A essas medidas deve-se somar a restrição à exportação de concentrados de baixo valor, além da criação de um sistema de cotas de lavra, beneficiamento e separação, de modo a evitar o desgaste prematuro das reservas e garantir ao Estado capacidade de determinar preços.

Nenhum desses elementos está no PL 2780. O texto chega agora ao Senado e, se nada mudar, será aprovado sem grandes protestos da sociedade brasileira.