Três questões urgentes sobre as terras raras

O PL dos minerais críticos tramita em regime de urgência na Câmara, enquanto o Governo Federal descarta a criação da Terrabras. Esses dois fatos definem a posição brasileira diante da maior disputa global por minerais estratégicos do século XXI. O texto do projeto de lei amplia isenções fiscais ao setor e flexibiliza licenças de operação das mineradoras, anunciando um novo ciclo de entreguismo e crimes socioambientais. O IBRAM, a AMC e os grandes meios de comunicação aplaudem o PL e descartam a Terrabras como um anacronismo estatista.

Do outro lado, partidos, entidades, sindicatos, movimentos populares, intelectuais e jornalistas do campo nacionalista e de esquerda cerram fileiras pela estatal. Caberia ao governo federal tomar a iniciativa nessa disputa desigual de forças, coisa que não o faz. Em um movimento que não surpreende aqueles que acompanham a contradição do governo entre o discurso e a prática pela soberania nacional, Lula deixa correr o PL e descarta a Terrabras num só gesto.

Neste contexto, três questões urgentes se impõem ao debate público sobre as terras raras e pedem ampla mobilização.

1. Reverter a compra da Serra Verde e mapear projetos que atentem contra a soberania nacional

A primeira exigência ao Governo Lula deve ser a de reverter a compra da Serra Verde pela USA Rare Earth. Além de irregularidades relacionadas aos acordos firmados pelo governador Caiado, a transferência para a nova empresa transforma a principal mina de elementos de terras raras fora da Ásia em uma peça das Estratégias de Segurança e Defesa dos EUA, pois a USA Rare Earth opera de fato como peça do complexo industrial-militar estadunidense. Os contratos de offtake pactuados no bojo da operação de compra garantem fornecimento exclusivo aos EUA por quinze anos. Tais fatos configuram evidente afronta à soberania e à segurança nacional brasileira, abrindo, ao governo Lula, uma possibilidade constitucional (art. 176 da CF e art. 42 do Código de Mineração) para barrar a transferência de propriedade, sem a necessidade do Congresso. Irregularidades ambientais detectadas pela Secretaria do Meio Ambiente de Goiás na operação da mina localizada em Minaçu também abrem a possibilidade, no limite, de cassação do título minerário da Serra Verde e sua encampação pelo poder público. 

Deve-se exigir também que o governo federal mapeie projetos em andamento que possam produzir consequências parecidas com a da USA Rare Earth e tome medidas análogas às que deve tomar com a Serra Verde. O mapeamento precisa abranger os principais empreendimentos em estágio pré-operacional. Em Goiás, além da Serra Verde, a Aclara prepara o Projeto Carina, com operações previstas para iniciar em 2028, e já conta com financiamento da Development Finance Corporation (DFC) do governo dos EUA. Em Minas Gerais, a australiana Meteoric avança com o Projeto Caldeira em Poços de Caldas e a também australiana Viridis desenvolve, na mesma região, o Projeto Colossus. No Amazonas, a australiana Brazilian Critical Minerals, uma empresa estrangeira, tramita licenciamento ambiental para operar em Apuí a partir de 2027, e já negocia contratos de offtake com diversos países. Além desses, há outros projetos em curso com características semelhantes.

Medidas de cancelamento de aquisições em nome do interesse nacional não seriam novidade no cenário global. Ao contrário. Os Estados Unidos dispõem do CFIUS (Committee on Foreign Investment in the United States), instrumento para bloquear aquisições estrangeiras como a da Lattice Semiconductor por um fundo chinês em 2017; e da U.S. Steel, em 2025, pela Nippon Steel. A União Europeia opera, desde 2020, o Foreign Direct Investment Screening Regulation, instrumento utilizado pela França, em 2023, para bloquear a aquisição da Velan pela Flowserve no setor nuclear. O Canadá, por sua vez, ordenou em 2022 que três mineradoras chinesas (Sinomine, Chengze Lithium e Zangge) se desfizessem de participações em empresas canadenses de lítio e césio, e a Austrália barrou, em 2024, a aquisição da Northern Minerals, de terras raras, pelo Yuxiao Fund.

Donald Trump e Xi Jinping chegaram a um acordo sobre terras raras, mas o norte-americano ainda faz movimentos para reduzir a dependência dos EUA dos minerais chineses. Foto: ANDREW CABALLERO-REYNOLDS / AFP

2. Derrubar o PL 2780/2024

O segundo elemento da conjuntura que precisa ser enfrentado é o PL 2780/2024, que cria a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos. Esse PL é conhecido nos bastidores como PL do IBRAM ou das mineradoras e tramita em regime de urgência no Congresso Nacional. Não há o que se reformar neste projeto – como já analisei em artigo nesta coluna –, ele precisa ser derrubado. Os dois eixos que o estruturam são o aumento de isenções fiscais e a flexibilização de normas sociais e ambientais para os empreendimentos minerários. Para além do que já disse a respeito, caberia acrescentar, por um lado, que as mineradoras já são beneficiárias de uma série de reduções e isenções fiscais e, pagam à União irrisórios 3,5% de royalties, no máximo, sobre a receita bruta deduzida dos benefícios. Esse desenho pende a balança a favor das mineradoras e não produziu, nas últimas décadas, nenhum avanço industrial nas cadeias minerais no Brasil. Em 2021, ano de elevados preços de minérios, o Brasil arrecadou R$ 10,2 bilhões em royalties da mineração, mas concedeu isenções da ordem de R$ 26,5 bilhões para as mineradoras.

O aumento das isenções para o setor, incluindo a Lei do Bem, a REIDIC e isenções para importação de maquinário e propriedade intelectual para mineração, tal como propõe o PL, só aumentará a transferência de recursos públicos para o cofre de grandes empresas estrangeiras, sem contrapartidas em termos de desenvolvimento endógeno de ciência e tecnologia. A posição privilegiada do país no campo das terras raras e demais minerais críticos dispensa mecanismos de isenção indiscriminados, os quais, aliás, não têm funcionado como estratégia de política industrial no Brasil.

Quanto ao segundo eixo, a flexibilização das normas ambientais, bastaria dizer que, sob a legislação atual, o Brasil foi palco dos dois maiores crimes mundiais relacionados à mineração: Mariana em 2015 e Brumadinho em 2019. Com a aprovação da Lei nº 15.190 em 2025 – o PL da Devastação modificado –, o licenciamento ambiental já sofreu uma fragilização importante. Abundam, ademais, denúncias de irregularidades em um contexto de sucateamento dos órgãos de regulação e fiscalização. A aceleração das licenças e direitos de pesquisa para projetos definidos como críticos e estratégicos só produziria novos crimes ambientais e sociais como os mencionados.

O governo, no entanto, abandonou a opção pela Terrabras e decidiu negociar com o relator do PL 2780/2024 modificações que tornem o texto mais favorável ao país. Negociar ajustes a um texto desenhado contra o interesse público é um absurdo: equivale a aceitar como ponto de partida aquilo que se deveria recusar inicialmente.

Corrida mineral. Com vastas reservas de nióbio, terras-raras e grafite, o Brasil desperta a cobiça de grandes potências – Imagem: iStockphoto

3. Retomar a centralidade da Terrabras no debate público

Defendemos acima algumas medidas negativas, isto é, de bloqueio de iniciativas já em andamento. Se elas devem ser barradas, quais devem entrar em seus lugares? Que tipo de política nacional de minerais críticos necessitamos? Como encaminhar a questão das terras raras? 

O desenho de uma política completa é uma tarefa complexa e necessariamente coletiva, mas creio ser necessário apontar alguns caminhos possíveis. Considero como “possível” medidas que se encontram além do horizonte acanhado e das verdadeiras “ideias fora do lugar” que atualmente guiam a operação do Governo Federal na organização do setor das terras raras e minerais críticos. A viabilidade dessas medidas implica, igualmente, pressão política organizada de todos os setores socialistas, progressistas e nacionalistas em defesa das linhas gerais de um projeto soberano. No centro desta estratégia, está o controle da União sobre a extração dos minerais críticos, questão que no curto prazo significa priorizar a luta pela criação da Terrabras. Sua criação estabeleceria um paradigma para discussão dos demais minerais críticos brasileiros.

Qualquer projeto de país que busque superar sua posição subordinada na divisão internacional do trabalho, reindustrializar-se e distribuir renda, deve ter como um dos objetivos centrais limitar a transferência do excedente econômico para fora do país, ou, o que é o mesmo com o sinal trocado, garantir a máxima permanência desse excedente dentro do país, disponível para aplicação produtiva. No caso da mineração de terras raras, isso significa reter ao máximo a renda mineral dentro das fronteiras nacionais, controlando a velocidade da produção e os preços de venda. Uma empresa estatal é a melhor solução para tal. 

Na fase da extração e processamento inicial das terras raras, a entrega dessa riqueza nacional a companhias estrangeiras, ou mesmo grandes mineradoras nacionais, só se justificaria caso o setor público não tivesse capacidade de assumir a operação, o que não é o caso. Em primeiro lugar, porque não existem entraves relevantes do ponto de vista tecnológico: além da extração do minério – rochas, areais ou argilas –, as primeiras etapas de processamento se resumem à trituração, flotação, lixiviação e outras etapas que não possuem barreiras tecnológicas relevantes e cujos materiais são, em grande medida, produzidos dentro do país (tanques, misturadores, ácidos, etc.). A presença do capital estrangeiro não se justifica, portanto, do ponto de vista da transferência de tecnologia.

O outro ponto que joga a favor da nacionalização é a posição do Brasil no xadrez geopolítico das terras raras. Dada a condição de quase monopólio chinês, resta à Europa, Japão e EUA aceitar as condições impostas pelos poucos produtores alternativos, entre eles o Brasil. Ademais, como as terras raras não são commodities – não são padronizadas e seus preços não são definidos em bolsa –, seus preços, nas condições descritas, podem ser estabelecidos pelo vendedor, e só uma empresa estatal poderia impor os preços vantajosos ao país, produzindo uma renda extraordinária para ser aplicada no desenvolvimento interno da cadeia de valor. E, por fim, somente uma empresa estatal poderia utilizar as terras raras como ferramenta geopolítica de negociação, mediante eventuais cotas e bloqueios de exportação. É exatamente o que faz a China, ao aliar monopólio estatal da extração e condicionantes fortes para investimentos em etapas de processamento. A cantilena de que uma estatal afastaria o investimento estrangeiro não faz nenhum sentido em um mercado que obriga o investidor a aceitar condições menos vantajosas para si – porém mais vantajosas ao país receptor do investimento –, pois simplesmente não há muitas alternativas fora da China. O argumento é tributário do léxico das associações empresariais e ignora um traço estrutural do setor de minerais críticos em geral e terras raras em particular: é precisamente o Estado — chinês, estadunidense, francês, australiano — quem hoje organiza, financia e direciona a estratégia de seus respectivos capitais privados.

Além do controle da cadeia e de preços, dois aspectos importantes, intimamente relacionados, e que só uma empresa estatal poderia cuidar, são a velocidade de exploração dos depósitos e a implementação de medidas fortes de proteção ambiental e social. Como já mostramos, a pauta das grandes mineradoras é a flexibilização das normas ambientais e sociais, encaminhada justamente à exploração predatória e exaustão mais rápida possível das jazidas. Um projeto soberano para as terras raras deve zelar pela proteção das populações e do meio ambiente, vetando, inclusive, projetos de exploração em áreas de preservação, reservas indígenas ou localidades onde não haja como reduzir danos a populações.

Quais são as alternativas concretas para o controle estatal sobre as terras raras e os demais minerais críticos? Três precedentes nacionais podem iluminar a reflexão: i) o monopólio constitucional sobre minérios nucleares (art. 177, V, CF; Leis 4.118/1962, 6.189/1974 e 14.514/2022), ii) o modelo de partilha de produção do pré-sal (Lei 12.351/2010, com a PPSA criada pela Lei 12.304/2010); iii) o regime de anuência prévia da CNEN sobre o lítio (Decreto 2.413/1997, revogado em 2022). O primeiro, mais ambicioso, seria o do monopólio constitucional pleno, por Emenda Constitucional estendendo o art. 177, V., às terras raras – e talvez ao lítio e ao nióbio –, restringindo o monopólio à extração e com execução pela Terrabras nos moldes da INB.  O segundo, menos ambicioso, seria o do regime de partilha espelhando o pré-sal: lei ordinária que mantém o art. 176 da CF como base, cria a Terrabras como operadora estatal majoritária em consórcios com o setor privado, caminho em que se inscreve o PL 1754/2026. O risco dessa opção é entregar a maior fatia da renda minerária a empresas privadas e estrangeiras, tal como ocorre em alguns blocos do pré-sal, em um contexto, porém, em que as barreiras técnicas e financeiras são muito menores na extração de terras raras do que no petróleo. Em ambos os casos, instaura-se um Fundo Soberano de Minerais Críticos abastecido por uma CFEM significativamente aumentada e pelas receitas da exploração.

A terceira possibilidade, paralela à criação da estatal, é a recriação de um regime de anuência prévia para exportação que já existiu para o lítio, instituindo controle estratégico sobre exportação e transferência de direitos minerários, ancorado em um Conselho de Minerais Críticos com competência decisória, e não meramente consultiva, como prevê o PL 2780/2024. A lição do caso do lítio é que regimes restritivos sobre minerais estratégicos podem ser desfeitos por canetada quando assentados apenas em decreto: daí a urgência de que a arquitetura para as terras raras nasça já em estatura legal.

O controle estatal por meio de empresa pública mineradora é condição para a coordenação efetiva da cadeia produtiva das terras raras. Tal coordenação supõe, é claro, mecanismos de incentivos, bloqueios e punições, em face do objetivo central que é criar, dentro do país, um setor de tecnologia de ponta. A experiência chinesa torna esse ponto particularmente claro. Ao articular operação direta por empresas estatais na extração, cotas de exportação para óxidos de terras raras, diferencial de preços internos e externos, o país garantiu a criação de valor interno e o desenvolvimento de tecnologia própria, inicialmente com investimento estrangeiro, mas construindo em paralelo capacidade tecnológica endógena, que hoje supera a de qualquer empresa não chinesa.

A questão da tecnologia e do capital estrangeiro

A esta altura da discussão, já é de amplo conhecimento que o ponto crítico na cadeia produtiva de terras raras são as etapas de separação e refino. Trata-se de fases dispendiosas e tecnologicamente desafiadoras, mas para as quais o Brasil se encontra relativamente bem posicionado.

Ao contrário do argumento liberal, que atribui ao setor privado a iniciativa do progresso técnico, as conquistas científicas e tecnológicas que observamos no caso das terras raras são resultado do esforço de pesquisadores de institutos e universidades públicas nacionais. A capacidade científico-tecnológica brasileira em terras raras não é incipiente — é fragmentada. A trajetória remonta à Nuclemon, estatal de terras raras vinculada à CNEN e sucateada durante as décadas de 1980 e 1990. Em 1992, cria-se, através da Nuclemon, a Unidade de Demonstração de Extração por Solventes – UDES, que chega a dominar o processo, em escala piloto, de separação e obtenção de concentrados de carbonato de lantânio, concentrado de didímio (neodímio e preseodímio) e carbonato de neodímio com graus de pureza para aplicação industrial. O contexto de abertura econômica e privatizações da década de 1990 impede a transformação dessas experiências em projetos industriais. 

Em 2013, houve uma retomada dos esforços de pesquisa através do programa PROTERRARAS, coordenado pelo Centro de Tecnologia Mineral do MCTI. Em seguida, vieram os programas REGINA I, coordenado pela UFSC, e o projeto INCT-PATRIA, coordenado pela Poli-USP. Em 2022, o CETEM obteve junto ao INPI a concessão de patente para um processo próprio de separação de praseodímio e neodímio desenvolvido pela equipe do pesquisador Ysrael Marrero Vera. Atualmente, está em execução o MagBras, projeto interinstitucional com a ambição de produzir conhecimentos aplicáveis a toda a cadeia de terras raras, da mina ao ímã. O resultado industrial mais visível desse esforço é o LabFab ITR, primeira fábrica-laboratório de ímãs de neodímio do hemisfério sul, hoje sob gestão do CIT SENAI ITR em Lagoa Santa, Minas Gerais. 

Independentemente das críticas que existem em relação a esses projetos, o que se quer mostrar aqui é que existe, em solo nacional e de propriedade pública, uma trajetória autônoma de desenvolvimento tecnológico que desmascara o discurso de abertura quase incondicional ao capital estrangeiro como única alternativa ao desenvolvimento desta cadeia de valor neste setor. Mas é claro que, em um contexto de austeridade autoimposta pelo Arcabouço Fiscal, que emerge no debate público, inclusive desde dentro do Governo Federal, como insuficiência de recursos fiscais, é provável que este potencial tecnológico desenvolvido aqui seja subaproveitado ou entregue a preço vil para o capital estrangeiro. 

A brecha aberta pelo caso Serra Verde é estreita e logo se fechará. Reverter a venda, proteger o que ainda está em disputa, derrubar o PL 2780/2024 e criar a Terrabras são medidas que o governo federal deve tomar hoje e que, caso realizadas, ainda podem inscrever as terras raras em um regime de soberania à altura da importância estratégica desses recursos. A posição privilegiada que o Brasil ocupa no cenário internacional dos minerais críticos permite medidas ousadas que Lula insiste em não tomar. Há um caminho claro a seguir, e o tempo para começar a trilhá-lo se mede agora em semanas, não em anos.