Os desafios do Brasil na retomada de uma política industrial

A edição de 14 de janeiro de 2022 da revista The Economist trouxe um conjunto de matérias especiais sobre o movimento de retomada da política industrial no mundo. Essa tendência é impulsionada por quatro grandes vetores de perturbação da estrutura econômica internacional: (i) a crise de 2008, (ii) a revolução produtiva em direção à Indústria 4.0 e à sustentabilidade, (iii) o acirramento da guerra tecnológica entre China e EUA (iv) e, mais recentemente, as fragilidades das cadeias globais de valor desnudadas a partir da crise pandêmica.  

O ressurgimento do debate e a intensificação da concorrência entre as principais economias do mundo reverberam no cenário político e acadêmico internacional, inclusive em instituições tradicionalmente avessas ao tema, como o FMI. É nesse contexto que se insere o documento publicado em 2019 por economistas da instituição denominado “The return of the policy that shall not be named” (que pode ser traduzido como “O retorno da política cujo nome não deve ser dito”).  Ou seja, tal qual sugeria o professor de Harvard Dani Rodrik já em 2008 e, portanto, há mais de uma década, o tema da política industrial parece ter superado o contraproducente embate histórico sobre sua necessidade ou não. Isso ao menos no restante do mundo, porque também nessa frente o Brasil está atrasado. Em síntese, em suas palavras a abordagem do tema poderia ser sintetizada na frase “Industrial policy: don´t ask why, ask how” (algo como “Política industrial, não pergunte por que, pergunte como”).

É exatamente nesse contexto que propomos diretrizes para se desenhar políticas industriais frente aos desafios citados no primeiro parágrafo deste artigo. Além da discussão acadêmica, nosso objetivo é que as sugestões possam contribuir para o debate econômico e político brasileiro que se abrirá com a apresentação de diferentes projetos eleitorais, tal qual tem sido exposto em contribuições de diversos economistas em diferentes veículos da mídia.

Nossa sugestão para a formulação das políticas industriais parte da premência de se ampliar a produtividade via inovação e desenvolvimento tecnológico da estrutura produtiva brasileira. Admite-se que, sem esses elementos, qualquer projeto vitorioso nas urnas em 2022 terá dificuldade para contornar a já prolongada estagnação econômica e promover a retomada de crescimento em bases sustentadas de longo prazo. 

Em outras palavras, apenas com a transformação de nossa estrutura econômica que viabilize o aumento da produtividade por meio do desenvolvimento tecnológico e da sofisticação produtiva é que seria possível contornar a armadilha da renda média em um cenário de acirramento da concorrência internacional. Esses também seriam elementos necessários para se combinar uma trajetória com algum grau de estabilidade política que viabilize ao mesmo tempo crescimento econômico, aumento dos lucros, redução das desigualdades, aumento dos investimentos e desenvolvimento social.

Nesse sentido, propomos diretrizes adequadas à aceleração das transformações tecnológicas atuais em direção à Indústria 4.0 e à sustentabilidade ambiental ao mesmo tempo de serem capazes de se ajustarem às diferentes necessidades dos setores da estrutura produtiva brasileira. A ideia é que as políticas industriais sejam construídas a partir de elementos empíricos e justificativas teóricas sólidas, e que sejam desenhadas incorporando os desenvolvimentos e práticas internacionais recentes no tema, ampliando a transparência e eficiência dessas iniciativas. 

Um grande desafio nesta direção é a necessidade de permanente transformação das instituições formuladoras, executoras e avaliadoras dessas políticas. Isso porque as ações implementadas precisam ser constantemente atualizadas para se adequarem às exigências colocadas pelas transformações técnicas e produtivas que elas próprias promovem

A partir deste arcabouço, propomos ao debate uma matriz de política industrial fundamentada na compreensão das especificidades das atividades apoiadas, afastando-se de abordagens mais generalistas. Para tal, três critérios são fundamentais: (i) os níveis de capacitações tecnológicas, produtivas e organizacionais dos agentes locais, (ii) o potencial de efetividade das políticas industriais e (iii) a transversalidade das atividades fomentadas.

Como resultado dessa matriz de políticas, sugerimos quatro blocos de diretrizes que se adequam a diferentes objetivos e também são aderentes às heterogeneidades setoriais e regionais da estrutura produtiva brasileira (vide figura). 

O primeiro ocorre quando a estrutura produtiva apresenta elevados níveis de capacitações e as políticas industriais têm alto poder de efetividade,  resultando na orientação para a política se concentrar no aprofundamento do desenvolvimento tecnológico local. Exemplos de áreas com essas características são a aeronáutica, petróleo e gás, alguns segmentos no complexo econômico da saúde, além de áreas das indústrias intensivas em recursos naturais.

O segundo bloco de diretrizes se direciona a áreas em que se observam baixos níveis de capacitações produtivas e tecnológicas locais e as políticas industriais exibem alto poder de efetividade. Nesse caso, sugere-se o fomento a atividades industriais e de serviços de médio valor agregado por meio do atendimento às demandas da estrutura produtiva doméstica. Algumas áreas potencialmente alvos dessas políticas são segmentos de metal mecânica e de máquinas e equipamentos, serviços de tecnologia de informação e algumas atividades de setores industriais intensivos em mão de obra como têxtil e vestuário.

Sugerimos que para as atividades que compõem o terceiro bloco, em que há  elevados níveis de capacitações e baixo potencial de efetividade das  políticas industriais locais, as políticas sejam basicamente de fomento à competitividade sistêmica e financiamento às startups e empresas de base tecnológica. Pode-se citar as atividades de desenvolvimento customizado de algumas máquinas, equipamentos e sistemas intensivos em tecnologia de informação voltados a setores e nichos específicos da estrutura produtiva brasileira. 

Por fim, o quarto bloco da matriz se refere às áreas em que se observam baixos níveis de capacitações e baixa efetividade das políticas. Neste caso, a diretriz mais adequada parece a de se promover a incorporação de tecnologias e impulsionar a sua difusão com vistas a aumentar a produtividade da estrutura produtiva. Essas valeriam para segmentos com virtuais monopólios globais, com elevadíssimas barreiras à entrada e grandes impactos transversais na economia, como os segmentos de fronteira tecnológica em semicondutores, de robôs habilitados por inteligência artificial e alguns outros bens de capital extremamente complexos tecnologicamente, além das plataformas digitais de escala global.

As possibilidades de materialização desses blocos em políticas, por sua vez, dependerão fundamentalmente do projeto vencedor nas eleições de 2022 e da correlação de forças políticas e econômicas que o apoiará.  O que nos parece incontornável é que deixemos de seguir na contramão do mundo, ignorando as experiências de política industrial já em andamento em outras economias nacionais, acreditando que perdemos a capacidade de desenharmos e implementarmos políticas de sucesso. Seria perder mais um bonde da história. Isso porque qualquer agenda que prescinde do fomento ao desenvolvimento tecnológico e aumento da produtividade nos parece incapaz de sustentar uma trajetória de longo prazo de desenvolvimento brasileiro com estabilidade política e social.