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Orçamento Público em disputa: o papel das emendas parlamentares no presidencialismo de coalizão

Nos últimos seis anos, observa-se que o Poder Legislativo tem aumentado o controle tanto na destinação quanto na execução de recursos

Foto: Marcello Casal Jr./Agência Brasil
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As emendas parlamentares sempre foram instrumento de negociação entre os Poderes Executivo e Legislativo. Guimarães, Maia e Perlin (2019) – no artigo Do presidencialismo de coalizão ao parlamentarismo de ocasião: análise das relações entre Executivo e Legislativo no governo Dilma Rousseff – mostram que o crescimento da destinação das emendas individuais[1] desde 2006 não foi acompanhado pelo aumento da execução financeira dos recursos (Figura 1). Ou seja, havia promessa, mas não o pagamento dos valores acordados.

Figura 1

Fonte: Guimarães, Maia e Perlin, 2019, p. 35.

Os autores destacam que tanto o empenho (promessa) como a execução (pagamento) de emendas são elementos importantes nas relações transacionais entre os Poderes Executivo e Legislativo e que a baixa execução das emendas motivou o debate da Proposta de Emenda à Constituição que tratava do Orçamento Impositivo. Isso porque havia ampla insatisfação de deputados e senadores com a dinâmica orçamentária, que garantia ao Poder Executivo vantagem na barganha transacional.

A constitucionalização das emendas individuais, por meio da aprovação da Emenda Constitucional (EC) n° 86, de 2015, foi o primeiro movimento formal do Legislativo para aumentar o controle sobre o Orçamento Público. Foi estabelecida a reserva de 1,2% da receita corrente líquida prevista na proposta orçamentária encaminhada pelo Executivo para emendas individuais, sendo metade desse montante destinado a ações e serviços públicos de saúde.

Não bastava, contudo, garantir a destinação, mas também a efetiva execução dos recursos. Para evitar que essas despesas fossem alvo de contingenciamentos[2], como ocorria tradicionalmente, foi estabelecido que a execução das emendas individuais seria obrigatória e que a limitação de empenho ficava restrita à mesma proporção do conjunto das demais despesas discricionárias. Com isso, buscou-se garantir que a necessidade de cumprimento da meta de resultado primário, fator condicionante da execução orçamentária, não implicasse o esvaziamento da impositividade das emendas individuais.

Rodrigues (2017) – no artigo Orçamento impositivo: diferenças de perspectiva entre os Poderes Legislativo e Executivo – aponta que o instrumento do contingenciamento confere ao Executivo o poder de redefinir prioridades. Isso porque, caso seja necessário promover limitação de empenho, não há critérios ou normas que disciplinem tal ação, ficando o governo com a prerrogativa de decidir quais políticas serão afetadas. Por esse motivo, até a EC n° 86, de 2015, as emendas parlamentares eram “alvo preferencial dos contingenciamentos”, apresentando baixo grau de execução.

Ademais, a Lei de Diretrizes Orçamentárias passou a identificar as emendas individuais com um identificador de resultado primário específico (RP 6), de modo a conferir maior transparência e facilitar o acompanhamento da execução dessas emendas parlamentares.

Em 2019, o Poder Legislativo deu o segundo passo para ampliar formalmente o controle orçamentário, independentemente de barganhas com o Executivo, por meio da aprovação da EC n° 100. A norma estabeleceu o montante de até 1% da receita corrente líquida do ano anterior para as emendas de bancada[3]. Também foi estabelecida a limitação de contingenciamento de modo proporcional ao conjunto das demais despesas discricionárias, de modo similar às emendas individuais, e o identificador de resultado primário “RP 7”.

No ano seguinte houve uma modificação significativa no processo legislativo orçamentário: a instituição das emendas de relator-geral. Esta modalidade de emenda conferiu a um único parlamentar o poder de indicação de bilhões de recursos do orçamento federal, em uma clara sinalização ao Executivo de que um novo piso na barganha transacional entre os Poderes tinha sido estabelecido.

Sem amparo constitucional, as emendas de relator-geral foram inseridas pelo Congresso durante a tramitação das leis de diretrizes orçamentárias de 2020, 2021 e 2022, recebendo o identificador de resultado primário “RP 9”. Vale ressaltar que essas emendas não obedecem a nenhum critério socioeconômico de distribuição de recursos, tampouco são transparentes quanto à sua execução. Como amplamente noticiado na imprensa, essas emendas são utilizadas como moeda de troca para votações importantes de interesse do Executivo e para a sustentação do governo no Congresso Nacional.

Em 2021 foi impetrada uma Ação Direta de Inconstitucionalidade das emendas de relator-geral, em face da ofensa aos princípios da moralidade, impessoalidade e publicidade e da lei de diretrizes orçamentárias pelo uso político na liberação das emendas, sem transparência ou equidade na divisão dos recursos.

Com a concessão da liminar, referendada pelo plenário do Supremo Tribunal Federal (STF), foram determinados: a) publicidade dos documentos que embasaram a distribuição dos recursos; b) providências quanto à transparência das solicitações de recursos referentes às emendas de relator-geral; c) suspensão imediata e integral das emendas de relator-geral.

O Congresso então se mobilizou para aprovar o Projeto de Resolução (PRC) n° 4, de 2021, com dois eixos centrais: a) estabelecer um limite para as emendas de relator-geral; b) dar um verniz de transparência às indicações dos recursos. Buscou-se com a aprovação do PRC 4 reduzir a resistência do STF quanto a essa modalidade de emenda parlamentar e conseguir a liberação de execução ainda em 2021, o que ocorreu.

Os valores das emendas de relator impressionam por representarem, por exemplo, mais que o dobro de recursos destinados por meio de emendas individuais e mais de três vezes o volume destinado às emendas de bancada em 2020. Muito embora não exista o caráter de obrigatoriedade das emendas de relator-geral, o que se observou foi um percentual de execução similar ao das emendas impositivas (Figura 2).

Figura 2 – Percentual de execução de emendas parlamentares por tipo de emenda (R$ Bilhões)

Fonte: SIGA Brasil, dados de 08/05/22. Valores corrigidos pelo IPCA a preços de abril de 2022.

Nos últimos seis anos, portanto, houve um movimento progressivo de controle do Orçamento Público pelo Legislativo, tanto no que diz respeito à reserva de recursos quanto à garantia de execução, de modo que o Congresso fique menos dependente da barganha transacional entre os Poderes. Ademais, foram sendo estabelecidos novos pisos de verbas orçamentárias para garantir o apoio dos parlamentares às demandas legislativas do governo no presidencialismo de coalizão.

O processo orçamentário é um dos meios pelos quais o Legislativo exerce sua influência na dinâmica do presidencialismo de coalizão, em que a sustentação do governo no Congresso depende de transações entre os Poderes. Nesse diapasão, observamos nos últimos seis anos um aumento significativo de poder do Legislativo na agenda orçamentária, tanto no que diz respeito à elaboração quanto na execução dos recursos públicos.

Do ponto de vista da destinação de recursos, tivemos a instituição formal de quatro tipos de modalidades de emendas parlamentares: emendas individuais, de bancada, de comissão permanente e de relator-geral. Por meio dessas emendas, o Poder Legislativo garante reserva de recursos no orçamento federal, enfraquecendo o poder de barganha do Executivo na implementação de sua agenda. Isso porque, muito embora o Congresso tenha dado sustentação política aos governos de ocasião, tem-se uma ampliação progressiva de recursos necessários para garantir esse apoio.

Figura 3 – Conjunto de emendas parlamentares (R$ Bilhões)

Fonte: SIGA Brasil, dados de 08/05/22. Valores corrigidos pelo IPCA a preços de abril de 2022.

Desde 2015, quando foram constitucionalizadas as emendas individuais, até 2020, quando foram aprovadas as emendas de relator-geral, temos um rápido processo de alterações legais e constitucionais que conferiram ao Poder Legislativo o controle de mais de R$ 40 bilhões neste último ano, mantendo-se nesse patamar em 2021 (Figura 3). São recursos que, na prática, independem de discricionariedade do Executivo. Em seis anos, o Poder Legislativo triplicou o controle direto de recursos públicos, independentemente de qualquer coordenação com as políticas públicas elaboradas e executadas pelo governo federal.

Nos últimos dois anos, as emendas de relator-geral são as responsáveis pelo expressivo aumento de recursos definidos pelo Congresso, tendo em vista que tanto as emendas individuais quanto as de bancada são constitucionalmente regulamentadas e, em respeito ao Teto de Gastos, estão estáveis desde 2017, sendo corrigidas anualmente apenas pela inflação. Com a instituição do PRC n° 4, de 2021, elas atingiram o somatório das emendas individuais e de bancada, o que representa em 2022 cerca de R$ 17 bilhões em termos reais.

Para fins comparativos, apenas as emendas de relator-geral em 2022 representam 483 vezes o volume de recursos federais aprovado na função habitação; 48 vezes o total destinado para a função saneamento; mais de 9 vezes a dotação para a cultura; mais de 4 vezes os recursos para toda a gestão ambiental; e mais que todas as despesas previstas, seja em custeio ou investimento, da ciência e tecnologia do País em 2022.

Tabela 1 – Emendas de relator-geral em relação a despesas por função orçamentária

Fonte: Relatório aprovado no Congresso Nacional em 21/12/2021.

Somando-se aos valores das emendas individuais e de bancada, teremos em 2022 quase R$ 37 bilhões de emendas parlamentares, volume expressivo de recursos direcionado pelo Congresso Nacional em uma lógica desarticulada dos programas desenvolvidos pelo governo federal.

Rodrigues (2017) já ponderava que, no debate de impositividade das emendas individuais, ainda em 2015, pouco havia se avançado na coadunação dos interesses parlamentares com os interesses coletivos presentes nas políticas públicas desenvolvidas pelo Executivo. Em um contexto de tamanha ampliação de emendas parlamentares, esse debate merece ainda maior atenção.

Do ponto de vista da execução orçamentária das emendas parlamentares, como discutido anteriormente, o Poder Legislativo tem conseguido alto percentual de concretização de suas demandas. O contingenciamento de recursos como instrumento de barganha do Executivo foi esvaziado por normas legais e constitucionais aprovadas pelo Congresso Nacional.

Concluindo, o controle sobre o Orçamento Público federal é um aspecto muito relevante na dinâmica da relação entre os Poderes. Nos últimos seis anos, observa-se que o Poder Legislativo tem aumentado o controle tanto na destinação quanto na execução de recursos, impondo custos cada vez maiores para a sustentação do governo no Congresso Nacional.

O volume de recursos direcionados pelo Parlamento já representa um percentual relevante em relação ao total de despesas discricionárias no orçamento federal. Se comparamos com órgãos ou políticas públicas também verificamos a dimensão das emendas em relação ao conjunto de despesas setoriais.

A necessidade de gestão do presidencialismo de coalizão parece indicar um novo piso na relação transacional entre os poderes, sugerindo um processo em que as emendas vão sendo paulatinamente normatizadas e excluídas como meio de barganha do Executivo e, com isso, novos recursos vão sendo demandados para garantir o apoio dos congressistas ao governo, reduzindo a lógica do gasto público a interesses locais.

[1] As emendas individuais são recursos alocados por cada parlamentar em áreas e localidades de seu interesse.

[2] O art. 9° da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei Complementar n° 101, de 2000, estabelece que, bimestralmente, o governo deve avaliar se a realização de receitas comportará a meta de resultado primário. Caso as receitas estejam abaixo do necessário para o cumprimento da meta, o Poder Executivo deverá promover a limitação de empenho e movimentação financeira de despesas fixadas no Orçamento. Essa limitação de empenho, conhecida como “contingenciamento”, indisponibiliza temporariamente os recursos. A superveniência de conjuntura fiscal favorável pode desbloquear tais recursos.

[3] As emendas de bancada são valores fixos destinados aos estados e ao Distrito Federal, que devem ser alocados pelos parlamentares que compõem o ente federativo. Por exemplo, os deputados e senadores eleitos pelo Rio de Janeiro decidem a destinação de área programática e localidade para um valor destinado ao estado, independentemente de partido político.

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Carolina Tavares Resende
Pesquisadora do Grupo de Economia do Setor Público e doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Economia da UFRJ

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