Observatório da Economia Contemporânea

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O outro lado do teto de gastos

É urgente inverter a lógica atual, que engessa a política fiscal, reforça a instabilidade econômica e suscita mudanças para acomodar gastos de baixo impacto

O Sistema Único de Saúde foi fragilizado pelo Teto de Gastos. Foto: Agência Brasil.
O Sistema Único de Saúde foi fragilizado pelo Teto de Gastos. Foto: Agência Brasil.
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Qual o impacto do teto de gastos, instituído pela EC 95/2016, sobre o orçamento público? Esta é a questão central do artigo, que abordará o teto sob o ponto de vista de suas frequentes flexibilizações. 

A despesa primária do governo central passou de 18,7% para 18,6% do PIB entre 2015 e 2021*. Logo, sob a ótica do controle fiscal, até 2021, o teto de gasto – que limita o crescimento da despesa primária à inflação passada – teve êxito em manter o gasto como proporção do PIB, mas não em reduzi-lo.

Em 2016, após o golpe parlamentar, houve aumento da meta de déficit primário para R$ 170,5 bilhões, acomodando demandas dirigidas ao novo governo. A base de partida do teto de gastos foi ampliada e a despesa primária representou quase 20% do PIB. Com o afrouxamento inicial, o Novo Regime Fiscal não constituiu uma restrição efetiva em 2017 e 2018. Nesses exercícios, a meta de resultado primário – receita menos a despesa, exceto rubricas financeiras, como a conta de juros – foi mais restritiva do que o teto. 

Entre 2016 e 2018, a despesa caiu 0,6 p.p. do PIB. A redução se concentrou em gastos discricionários. Em termos reais, o ritmo da queda se intensificou ao longo de 2019. No entanto, o Congresso aprovou a EC 102/2019, que flexibilizou o teto para que a União ressarcisse a Petrobras e transferisse recursos do leilão dos excedentes da cessão onerosa a estados e municípios. Além disso, o governo se valeu de dispositivo da EC 95 para capitalizar empresas estatais em quase R$ 10 bilhões fora do teto, de forma que a despesa discricionária voltou a aumentar no fim de 2019.

De um lado, as mudanças no teto reforçaram a tese de que o arcabouço fiscal rígido atenta contra sua credibilidade. De outro, o teto segue impedindo a utilização da política fiscal para suavização das flutuações econômicas

Na passagem de 2019 para 2020, a economia brasileira apresentava sinais de desaceleração. A frustração de receitas implicaria contingenciamento de recursos e a despesa ficaria abaixo do limite estabelecido pelo teto de gastos. O advento da pandemia precipitou o debate sobre flexibilização fiscal, já que o arcabouço vigente impediria o enfrentamento à Covid. O Congresso aprovou a EC 106/2020, suspendendo as regras fiscais e autorizando gastos não computados no teto durante a calamidade pública. 

Em 2020, a despesa alcançou 26% do PIB, com déficit primário do governo central de 10% do PIB. A base monetária (composta pelas reservas bancárias e o papel moeda em poder do público) teve variação de quase R$ 100 bilhões entre março e agosto de 2020, sendo seu principal determinante os saques da Conta Única. Ante a maior aversão ao risco e dificuldades de vender títulos às taxas vigentes, o Tesouro recorreu ao saldo da Conta Única como instrumento de resgate de títulos e financiamento de ações emergenciais. A monetização do déficit implicou o aumento das operações compromissadas para enxugar o excesso de liquidez no mercado interbancário, associado aos valores creditados na conta de reservas bancárias pelo Tesouro com os gastos extraordinários. 

A estratégia adotada implicou encurtamento da dívida e redução da liquidez do Tesouro. No entanto, a situação se normalizou com a retomada da venda de títulos mais longos a partir de setembro de 2020 e transferências do lucro patrimonial das reservas internacionais do balanço do Banco Central para o Tesouro, ampliando sua liquidez. Por fim, a dívida não entrou em trajetória explosiva, conforme alguns analistas apontavam, inclusive pelo fato de que o auxílio emergencial evitou uma retração mais aguda do PIB.    

Ainda assim, para 2021, o Ministério da Economia incorporou a hipótese de que seria “baixíssima” a chance de uma nova onda de Covid, razão pela qual o Poder Executivo não renovou o decreto de calamidade. O resultado foi a retomada precoce das regras fiscais e a elaboração do orçamento sem recursos para o enfrentamento à pandemia, com paralisação dos programas emergenciais. Em março, foi aprovada nova alteração à Constituição (EC 109/2021), autorizando a execução de R$ 44 bilhões para o Auxílio Emergencial fora das regras fiscais. O valor equivalia a apenas 15% do executado com o Programa em 2020 e não contemplava outras ações.

Para viabilizar novo aumento de despesas, o governo editou créditos extraordinários, não computados no teto de gastos, mesmo sem a cobertura do decreto de calamidade. Ademais, houve alteração legal para não contabilizar na meta de resultado primário determinados gastos, relacionados à pandemia. O orçamento da Covid em 2021 foi de R$ 130 bilhões e as despesas primárias do governo central equivaleram a 18,6% do PIB. 

Um aspecto a destacar é que o orçamento de 2021 foi aprovado com previsão de R$ 18,5 bilhões para as emendas de relator, utilizadas para formação de maioria política no Congresso Nacional. Para acomodá-las, foram canceladas despesas discricionárias do Executivo. O orçamento também previu R$ 7 bilhões para pagar o reajuste de militares. Ademais, praticou-se contingenciamento de R$ 2,7 bilhões do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico, abrindo espaço a outras despesas.

Em outros termos, a contração fiscal de 2021, com queda real da despesa de 23% em relação a 2020, ocorreu simultaneamente à alocação de parcela crescente do orçamento em gastos com menor retorno coletivo. 

Para 2022, a proposta orçamentária não previu gastos adicionais com transferência de renda, apesar do aumento da pobreza, tampouco recursos suficientes para os benefícios da seguridade. Neste contexto, o governo patrocinou as seguintes mudanças por meio da EC 113/2021 e da EC 114/2021: a) represamento do pagamento de precatórios; b) alteração da fórmula de cálculo do teto, de modo que o IPCA de 2021 (mais elevado do que a inflação de 12 meses até junho de 2021, conforme a regra anterior) fosse o índice para atualização do limite de gasto no orçamento de 2022. A defesa da austeridade como meio de estabilizar preços se converteu em utilização da inflação para ampliar gastos. 

Com as mudanças aprovadas e cancelamento de gastos pelo Congresso, foram incorporados R$ 113 bilhões ao orçamento, viabilizando, especialmente, o programa Auxílio Brasil e as emendas de relator. Ainda assim, estima-se que, em 2022, a despesa primária será de 18,3% do PIB, inferior à de 2021**.

De um lado, as mudanças reforçaram a tese de que o arcabouço fiscal rígido atenta contra a sua credibilidade, suscitando alterações permanentes nas regras. Sequer ele funciona como âncora para a formação de expectativas pelos agentes econômicos, gerando incertezas que impactaram as taxas de juros dos títulos públicos em 2021***.

De outro, o teto segue impedindo a utilização da política fiscal para suavização das flutuações econômicas, mesmo diante da perspectiva de estagnação do PIB per capita em 2022 e da elevada capacidade ociosa da economia. Depois de suavizar as flutuações em 2020, a política fiscal voltou a ser pró-cíclica, com impulso restritivo em 2021 e 2022, retardando a recuperação econômica. A combinação de aumento da arrecadação e o crescimento do PIB nominal, favorecidos pela inflação, reduziu a dívida bruta do governo geral, que está abaixo de 80% do PIB em 2022.

Atualmente, a sobreposição das regras se apresenta com sinal trocado em relação ao início do Novo Regime Fiscal: embora haja folga superior a R$ 100 bilhões para cumprimento da meta de resultado primário, o teto de gasto deve levar ao bloqueio de R$ 14 bilhões no orçamento. Serão contingenciados recursos de educação, saúde e ciência e tecnologia para acomodar despesas como o reajuste de servidores.

Para 2023, o governo estima nova redução das despesas, que alcançariam 17,8% do PIB. A expectativa oficial é que, em 2025, o gasto primário seja de 16,7% do PIB. A principal queda seria nas despesas discricionárias, que passariam de 1,4% para 0,8% do PIB entre 2022 e 2025. 

É como se estivéssemos no pior dos mundos: a restrição fiscal é constantemente flexibilizada para atender a demandas legítimas, mas também a pressões corporativistas, eleitorais e clientelistas, agregando incertezas ao cenário econômico. Ainda que flexibilizada, a regra é suficientemente rígida para levar a uma queda das despesas em relação ao tamanho da economia, pressionando serviços públicos e induzindo novas “reformas”.

É urgente inverter a lógica atual, que engessa a política fiscal, reforça a instabilidade econômica e suscita mudanças para acomodar gastos de baixo impacto. No presente momento, há a possibilidade de o Senado Federal votar PEC que recria o benefício do quinquênio para magistrados e membros do Ministério Público. O caso ilustra o paradoxo do regime fiscal brasileiro: há uma ampla coalização de forças no Congresso Nacional em favor da austeridade, ao mesmo tempo em que ela tende a apoiar mudanças pontuais, arbitrando, a cada momento, quem se submete às restrições orçamentárias. 

Do ponto de vista da adoção de um arcabouço fiscal moderno, o Brasil demanda o oposto: regras críveis que assegurem a estabilização da relação dívida-PIB no médio prazo, mas também maior flexibilidade fiscal focada em gastos com fortes efeitos multiplicadores e redistributivos, o que poderia ser obtido mediante a elaboração de um “orçamento de capital” voltado à estabilização econômica, no espírito proposto por Keynes. 

Todavia, a questão não se circunscreve ao desenho de regras, remetendo à economia política do processo orçamentário. Afinal, como modificar o atual estado de coisas – em que grupos com acesso privilegiado aos fundos públicos se valem da fórmula “austeridade no atacado, flexibilização no varejo” – criando as condições para uma política fiscal capaz de induzir gastos com elevados retornos econômicos e sociais e reconectando o orçamento com os desafios do país? 

* Ajustada para pagamento de passivos junto a bancos federais e exclusão de despesas não recorrentes da cessão onerosa.

** Excetuando-se o gasto não recorrente relativo a transferências dos recursos do leilão dos excedentes da cessão onerosa.

*** No contexto de pressões inflacionárias e incertezas fiscais, o aumento das taxas ocorreu com mais intensidade nos títulos curtos, gerando um achatamento (flattening) da curva de juros

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Bruno Moretti
Economista pela UFF, Mestre em Economia pela UFRJ e Doutor em Sociologia pela UnB

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