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Novo marco legal do saneamento: é possível aprimorá-lo sem jogá-lo fora

A diversidade de modelos parece ser o melhor caminho para garantir que os objetivos do novo marco legal efetivamente se convertam na aceleração da busca da universalização

Pessoas caminham em rua com água de esgoto de Guará, a 20 km de Brasília. (Foto: Evaristo Sá/AFP)  (Foto: Evaristo Sá/AFP)
Pessoas caminham em rua com água de esgoto de Guará, a 20 km de Brasília. (Foto: Evaristo Sá/AFP) (Foto: Evaristo Sá/AFP)
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O saneamento básico tem se destacado do debate público desde a sanção há quase dois anos da lei 14.026, de 15/7/2020. Este artigo avalia as principais características do novo marco legal do setor e da forma como a política pública do governo federal tem o posto em prática, mostrando que o caminho entre a lei e sua implementação tem tido percalços que merecem atenção, em particular a tentativa de fazer da concessão à iniciativa privada o único modelo para o setor. 

O alvoroço em torno do saneamento é alvissareiro. Os serviços de fornecimento de água e de coleta e tratamento de esgoto são centrais para a qualidade de vida da população e sua provisão ainda é significativamente deficiente no Brasil. 

Panorama do saneamento do Brasil

Quase metade da população não tem acesso à rede de esgoto e as regiões Norte e Nordeste têm níveis de atendimento bem inferiores à média nacional.

Cobertura dos serviços de água e esgoto no Brasil

Fonte: Sistema Nacional de Informações de Saneamento (SNIS) – 2020

O saneamento tem sido uma prioridade das políticas públicas do governo federal desde o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Isso se refletiu em um aumento significativo dos investimentos a partir de 2009, como mostra o gráfico 1.

Investimentos em água e esgoto no Brasil (valores de 2020, IPCA)

Fonte: SNIS

Ainda assim, a média anual de R$ 13,6 bilhões de investimentos de 2007 a 2020 não chega à metade dos R$ 28,9 bilhões (preços de 2020) necessários, de 2019 a 2033, segundo estimativas do Plansab (Plano Nacional de Saneamento Básico), para universalizar os serviços de água e esgoto, considerando para todo o país  99% de atendimento em água e 90% em coleta e tratamento de esgoto.

O PAC evidenciou uma dificuldade do setor: a disponibilidade de recursos não bastou para elevar os investimentos na medida necessária e tampouco para desconcentrá-los. Por exemplo, os estados que têm as três CESBs (companhia estadual de saneamento básico) de capital aberto – São Paulo, Paraná e Minas Gerais – têm 37,4% da população brasileira e concentraram mais da metade dos investimentos nacionais no período 2016-2020. As regiões Norte e Nordeste concentram 67% do déficit de água e 50% do déficit de esgoto, mas receberam  26% e 19% dos investimentos em cada modalidade, respectivamente.

Uma explicação está na heterogeneidade das capacidades econômico-financeira e operacional do principal tipo de prestador de serviços de saneamento no país, as 26 CESBs. Há CESBs que precisam de aportes mensais de seus estados controladores para dar conta do custeio. Há 13 delas que acessam recursos de financiamento nos mercados privado e público, por meio de suas tarifas, sendo três de capital aberto (Sabesp, Copasa e Sanepar). Também há heterogeneidade grande de desempenho entre os prestadores municipais, públicos e privados.

A possível troca de governo em 2023 tende a trazer mudanças que corrijam o viés trazido pelo veto ao artigo 16 e pela regulamentação do novo marco via decretos presidenciais

Nesse contexto, as concessões que o BNDES começou a estruturar a partir de 2017 trouxeram uma novidade para o saneamento: a possibilidade de ter um projeto bem estruturado que atraísse prestadores capacitados para realizar investimentos necessários à universalização dos serviços até 2033.

A adesão de estados e municípios é voluntária e a carteira do BNDES conta com uma diversidade de modelos. Há projetos de concessão plena e de parceria público-privada em que, por exemplo, a própria CESB leva a leilão um contrato de PPP para os investimentos e a operação dos serviços de esgotamento sanitário.

O novo marco legal

O programa de estruturação do BNDES não dependeu das mudanças trazidas pelo novo marco legal. De todo modo, a lei 14.026 trouxe mudanças relevantes, que impactam a organização de prestação dos serviços de saneamento no Brasil. 

Objetivos

Entre seus objetivos destacam-se: (i) melhorar a segurança jurídica; (ii) aumentar a eficiência da prestação dos serviços, nas esferas pública e privada; e (iii) ampliar a participação privada, principalmente com projetos de grande escala.

No primeiro ponto, a Agência Nacional de Águas (ANA) vai se tornar a supervisora regulatória do setor. Busca-se reduzir a heterogeneidade regulatória do setor, que conta com agências municipais, intermunicipais e estaduais. 

No segundo ponto, destacam-se: (i) a extinção do contrato de programa, de modo que toda delegação dos serviços deverá ser precedida de licitação; (ii) o estabelecimento de metas de universalização dos serviços de água e esgoto em todos os contratos; e (iii) a avaliação da capacidade econômico-financeira de cada prestador de fazer os investimentos necessários à universalização.

O terceiro objetivo pretende dar escala aos projetos por meio da regionalização dos serviços para licitar áreas que envolvam o chamado “filé com osso”. Se pulverizados, haveria o risco de as localidades rentáveis serem concedidas à iniciativa privada, enquanto as menos rentáveis ou deficitários seguiriam com a iniciativa pública, prejudicando a capacidade de universalizar os serviços.

Para incentivar a aderência dos prestadores, a nova redação dada pela lei 14.026 ao artigo 50 da lei Nº 11.445/2007 condicionou o acesso a recursos federais (orçamentários ou de bancos públicos) à estruturação da prestação regionalizada, em blocos de municípios. Outro condicionante é a aderência às normas da ANA pela agência reguladora do prestador que pleiteia o repasse ou o financiamento.

O conceito aparentemente trazido pela lei 14.026 e ratificado pelo Decreto nº 10.588, de 24/12/2020, estabelece que a estrutura de prestação regionalizada deve assumir uma das três formas:

  1. Região metropolitana (RM), aglomeração urbana ou microrregião (MR), instituídas por lei complementar estadual, regidas pelo Estatuto da Metrópole (lei 13.089/2015), devendo conter municípios limítrofes, e cuja adesão dos municípios é compulsória; 
  2. Unidade regional (UR), instituída pelos estados por meio de lei ordinária, contendo municípios não necessariamente limítrofes, visando dar viabilidade econômico-financeira à operação dos municípios menos rentáveis, cuja adesão dos municípios é voluntária; e 
  3. Blocos de referência, semelhantes às UR, criadas pelo governo federal, caso os estados não instituam as duas primeiras formas de prestação regionalizada, cuja adesão dos municípios é também voluntária.

Estabelecida a estrutura de prestação regionalizada em uma das três formas acima, estado e municípios devem exercer a titularidade dos serviços de forma compartilhada, através de um colegiado interfederativo.

Os diversos municípios titulares dos serviços, em conjunto com o estado, ente ao qual a lei deu o poder precípuo de instituir as estruturas de prestação regionalizadas, deverão decidir em conjunto sobre os serviços de saneamento. A regionalização acaba se dando principalmente no exercício da titularidade, que deixa de ser feita isoladamente pelos municípios. Isso tem consequências para a prestação e para a forma como ela se organiza, mas não só. Outros componentes da gestão do saneamento também devem ser afetados. 

A regionalização, mesmo sendo instituída pelos estados, necessita por lei ou na prática do comprometimento dos municípios. Se a adesão é voluntária, o município pode decidir não integrar a estrutura criada caso não veja ganhos. Se a adesão é compulsória, a insatisfação dos municípios pode levar à judicialização.

A implementação da lei e a busca por um modelo único  

A lei 14.026 vedou a celebração de novos contratos de programa para prestação dos serviços de água e de esgoto. Os contratos de programa eram e ainda são o principal instrumento contratual usado pelas CESBs, os quais prescindem de realização de licitação para sua formalização, conforme estabelecido pela Lei dos Consórcios Públicos. Assim, novos contratos de prestação dos serviços para entidade que não integre a administração do titular devem ser feitos por contrato de concessão, que exigem licitação. 

Sofreu veto presidencial o artigo 16 da lei 14.026 – que previa a possibilidade de as CESBs até 31/3/2022 estenderem por mais trinta anos os contratos de programa vigentes e regularizarem as prestações de fato. Esse artigo tinha sido um dos elementos centrais nas negociações no Congresso Nacional para viabilizar a aprovação do novo marco legal, depois de duas MPs terem caducado em 2018.

Além disso, os contratos de programa em vigor seguem válidos, mas precisaram ser aditados até março deste ano para prever a metas de universalização até 2033, podendo sob certas condições se estender até 2040. Os prestadores precisaram comprovar a capacidade econômico-financeira de atender a essas metas, sob pena de seus contratos tornarem-se irregulares. 

A comprovação de capacidade econômico-financeira é obrigatória para contratos realizados sem licitação – os contratos de programa – e, portanto, atinge as CESBs. Para os prestadores privados, tal comprovação é opcional, cabendo ao município dar solução ao atingimento das metas estabelecidas na lei, caso o contrato com o privado não seja aditado. E para a prestação municipal direta, é dispensada. 

A constituição das estruturas de prestação regionalizada ocorre no seguinte contexto: (i) fim do contrato de programa; (ii) condicionamento de acesso a recursos federais à estruturação de prestações regionalizadas; e (iii) necessidade de comprovação econômico-financeira das CESBs de obter a universalização, sob a pena de seus contratos (em todo ou em parte) se tornarem irregulares.

A conclusão é que o modelo de prestação de serviços incentivado pelo governo federal via o novo marco é o da concessão privada regionalizada. Porém há um movimento ambíguo na forma como a lei busca implementar esse modelo. 

De um lado, busca-se ampliar a participação privada, principalmente nas áreas das CESBs. Esse movimento já ocorria desde 2017 nas estruturações do BNDES, de forma voluntária. O novo marco o acentuou pelo fim da possibilidade de firmar novos contratos de programa, em especial com o veto ao artigo 16, e pela regulamentação pelo decreto Nº 10.710, de 31/5/2021, de um complexo processo de comprovação de capacidade econômico-financeira.

De outro, foi dado maior poder ao estado, principal acionista das CESBs, na definição da estrutura de prestação regionalizada. O estado passa a ter um papel ainda mais proeminente, sendo o ente que deve constituir a regionalização e participando da entidade interfederativa – em geral com uma parcela de 40% dos votos do colegiado – que deve decidir sobre a gestão dos serviços de saneamento. 

Seria improvável que os estados que desejem manter suas CESBs aceitassem que elas se inviabilizassem. Na prática, a necessidade de comprovação da capacidade econômico-financeira, feita em geral pelas agências reguladoras estaduais, não se mostrou uma grave dificuldade para a continuidade da CESB. E mesmo a potencial perda de contratos irregulares em parte dos casos tirou delas municípios de rentabilidade baixa, o que para as empresas pode ter melhorado suas condições. Em outros, os estados estão buscando alternativas – como a formação de entidades interfederativas – para tornar possível a operação da companhia sem realização de contrato, uma vez que passaria a configurar prestação direta.

Se a tentativa de inviabilizar a atuação das CESBs não deve ao cabo ser tão efetiva, houve um impacto notável (ver gráfico 1): a queda do investimento em 2020 (R$ 13,4 bi) em relação a 2019 (R$ 16,1 bi), mesmo em um setor que por fornecer um bem essencial foi pouco afetado pela pandemia em suas receitas. Tal hiato deverá continuar quando se divulgar os dados de 2021. A recuperação do investimento total deve ocorrer a partir de 2022 em razão da entrada em operação das concessões recém leiloadas. Porém a tarefa de buscar até 2033 a universalização, por si só desafiadora, é dificultada quando se busca a imposição de um modelo único, que de imediato dificulta os investimentos de CESBs e municípios.  

Além disso, será difícil fazer com que a concessão regionalizada se configure na prática em todo o país. Em estados menores, como o Amapá, isso pode ser possível, com uma ou mais concessões regionalizadas abrangendo todo o estado. Mas mesmo em um estado pequeno como Alagoas – e quando tudo parecia correr bem, incluindo o sucesso do leilão dos serviços na região metropolitana de Maceió – houve desistência de 28 dos 102 municípios do estado. Resta saber se esses municípios conseguirão formar um novo bloco viável de concessão.  

Ademais, onde há serviços municipais, em especial com contratos de concessão privada em andamento, a prestação unificada poderá ser inviável. Nos estados onde a capital é concedida (Amazonas, Piauí e Mato Grosso), será ainda mais difícil. A exclusão da cidade mais populosa dificulta sobremaneira que o restante do estado possa criar concessões regionalizadas sustentáveis financeiramente. Novos arranjos precisarão ser pensados.

Conclusão: diversidade de modelos, unidade de objetivos

A diversidade de modelos parece ser o melhor caminho para garantir que os objetivos do novo marco legal efetivamente se convertam na aceleração da busca da universalização – aumentando e desconcentrando o investimento –, melhora na capacidade regulatória do setor e aumento da eficiência da prestação dos serviços.

Os prestadores precisam ter capacidade financeira, institucional e operacional para acessar financiamentos em condições favoráveis e elaborar e implementar projetos de forma eficiente. A regulação subnacional deve ser estruturada e aprimorada, sob o risco de se perderem os incentivos e as melhorias trazidos pela lei.

Para tanto, a experiência bem sucedida do BNDES em oferecer estudos visando à estruturação de concessões plenas e de PPPs pode ser ampliada para abarcar a estruturações de projetos e iniciativas de desenvolvimento institucional inclusive para prestados públicos (CESBs e municípios), tendo em conta a perspectiva das estruturas de prestação regionalizadas.

A possível troca de governo em 2023 tende a trazer mudanças que corrijam o viés trazido pelo veto ao artigo 16 e pela regulamentação do novo marco via decretos presidenciais. Contudo, isso não deveria acarretar um viés oposto, que, por exemplo, proteja demasiadamente as prestações que não realizam investimentos compatíveis com as metas de universalização.

O novo marco legal do saneamento aponta para caminhos importantes: a universalização, a regionalização do exercício da titularidade e a melhoria da regulação. É possível aprimorá-lo, sem jogá-lo fora. E mais importante, é necessário preservar o aumento da preocupação com o setor, consubstanciadas na lei e nas políticas públicas de distintos governos nas últimas décadas. 

As experiências do PAC e da estruturação de projetos podem ser combinadas para dar a estados e municípios opções de aprimoramento de seus serviços, podendo incluir a preservação da prestação pública, levar a uma PPP ou à concessão.

*O texto trata de opiniões pessoais dos autores e não reflete necessariamente a opinião do BNDES.

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Letícia Barbosa Pimentel
Economista de carreira do BNDES

Marcelo Trindade Miterhof
Economista de carreira do BNDES

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