A reforma tributária e os impactos nas finanças municipais

Por Bruno Soeiro Vieira*

Se existem duas coisas certas na vida, a primeira delas é a morte e a outra são os tributos. A partir dessa constatação, estamos certos de que a reforma tributária (PEC 45-A) que tramita no Congresso Nacional impactará o cotidiano de todo cidadão brasileiro.

Segundo o Censo 2022, a população do País chegou a 203,1 milhões, sendo que 124 milhões de pessoas vivem em concentrações urbanas, percentual bastante expressivo que reforça a importância de analisarmos o conteúdo da reforma tributária sob o prisma das finanças municipais, afinal é primeiramente nos municípios que os brasileiros buscam ter acesso aos serviços públicos que lhes garantem o mínimo de dignidade humana, tais como saúde, educação, saneamento, moradia, mobilidade etc., temáticas que têm forte relação com a política urbana.

Assim, a reforma tributária é de suma importância às municipalidades porque poderá implicar no aumento ou, pior ainda, na diminuição de recursos financeiros municipais (essenciais à execução das diversas políticas públicas, inclusive a tão urgente política urbana), razão pela qual analisaremos os principais aspectos da PEC dos tributos sobre consumo e seus possíveis impactos nas finanças municipais.

A despeito das questões polêmicas da PEC que o Senado deverá enfrentar a partir de agosto, registramos que a proposta recomenda uma profunda alteração no sistema tributário nacional, criando o Imposto Sobre Valor Agregado (IVA) na modalidade dual, a partir da extinção de alguns tributos (IPI, PIS e Cofins, ISS e ICMS) e criação, em verdade, de quatro novos tributos: 1) Imposto sobre bens e serviços (IBS); 2) Contribuição sobre bens e Serviços (CBS); 3) Imposto Seletivo (IS); e 4) Contribuições dos Estados e Distrito Federal. Desse modo, o IVA dual será representado pelo IBS, de competência tributária comum dos estados, Distrito Federal e municípios e a CBS será de competência exclusiva da União.

A PEC inova e propõe a criação de novos princípios tributários, tais como: a simplicidade, a justiça tributária, a transparência, o equilíbrio e a defesa do meio ambiente. Logo, se tais princípios forem introduzidos pela reforma, caberá a todos os parlamentares municipais e aos chefes do Executivo respeitá-los, desde o momento da apresentação de projetos de leis tributárias, mas também no momento da interpretação e da aplicação das normas tributárias.

Desse modo, todos os tributos municipais deverão ter sua gestão executada de maneira mais simples possível, além de buscar a justiça tributária e a transparência, bem como os tributos precisarão buscar o equilíbrio das finanças municipais, alinhando o sistema tributário nacional à lógica normativa já prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal, que almeja que as receitas e as despesas estejam equilibradas.

Além disso, em alinhamento aos anseios da humanidade em tempos de emergência climática, todos os tributos municipais deverão ser utilizados a contribuir com a proteção ambiental, ou seja, deverão ser utilizados na perspectiva extrafiscal. Nos municípios, as atenções devem estar voltadas ao IBS, pois este novo tributo substituirá o atual Imposto sobre Serviços (ISS), que há décadas é a principal fonte de receita própria dos municípios brasileiros, fato este que tem gerado muitas resistências por parte dos municípios sob a alegação de que a extinção do ISS e a criação do IBS implicarão em fragilização da autonomia financeira e possível diminuição da receita tributária.

Entendendo melhor o IBS

De acordo com a PEC, a tributação dual sobre o consumo, com o IBS e a CBS, deverá ter os mesmos fatos geradores, hipóteses de imunidades, regimes específicos, diferenciados ou favorecidos de tributação e regras de não cumulatividade. Contudo, será por meio de lei complementar que serão esclarecidos e definidos os aspectos centrais relativos à dinâmica de operacionalização do IBS.

Sobre as alíquotas do IBS, percebemos que os municípios terão uma espécie de autonomia federativa limitada, permitindo a definição de alíquotas próprias, desde que observem o disposto na já citada lei complementar e nas resoluções do Senado. Todavia, a PEC deixa claro que o IBS será cobrado pelo somatório das alíquotas do estado e do município de destino da operação, sistemática de cobrança que precisará ser esclarecida pelo Senado.

Entre os avanços da PEC está o fato da cobrança do imposto passar da origem (local de produção do produto) para o destino (local de consumo), ou seja, a reforma propõe a adoção do princípio do destino para o IBS, passando o imposto a ser devido onde reside a população, ao invés do local do domicílio fiscal das empresas, impedindo-se que algum município possa oferecer uma alíquota irrisória a determinado setor que opera nacionalmente e venha a concentrar a arrecadação brasileira relativa àquele segmento econômico, tal como ocorre hoje com o ISS.

Além disso, a PEC defende a manutenção do Simples Nacional com tratamento diferenciado às microempresas e as empresas de pequeno porte, sendo o IBS recolhido “por dentro” do Simples, ou seja, possibilitando que ocorra a apropriação de créditos pelas pessoas jurídicas que adquiram as mercadorias produzidas, mas também permite que os pequenos empreendedores possam optar entre o regime totalmente unificado e o não-cumulativo.

Sendo assim, o IBS seguirá o moderno modelo de imposto sobre valor agregado, cujas principais características são a não-cumulatividade e a neutralidade, autorizando que o valor que for recolhido na etapa anterior de uma determinada cadeia de produção possa ser descontado na etapa seguinte.

Os novos tributos e o federalismo

Sobre os tributos transferidos que visam o equilíbrio da repartição da receita tributária no federalismo fiscal, percebemos que, sobre o IPVA, a PEC propõe a ampliação do campo de incidência do mencionado imposto, permitindo que incida também sobre a propriedade de veículos automotores aquáticos e aéreos, mudança que atende a um clamor da sociedade que busca justiça tributária. Logo, se o campo de incidência do IPVA for ampliado, subentende-se que a arrecadação com o imposto aumentará e, por consequência, maior será o valor a ser repartido com os municípios.

Sobre a repartição do ICMS (que será substituído pelo IBS), a PEC propõe significativa alteração nos critérios de rateio do citado imposto, pois a atual sistemática que valoriza o Critério do Valor Adicionado (VAF) será substituída pelo critério populacional para efeito de rateio da parcela que cabe a cada município.

Para muitos, esta alteração nos critérios de rateio do futuro IBS é salutar aos municípios, garantindo maior justiça fiscal no momento da divisão da parcela destinada a eles, pois a inclusão do critério populacional, por alocar recurso proporcionalmente à demanda pela prestação de serviços públicos, favorece os municípios mais populosos. Entretanto, parece estranho que um tributo que seja de competência comum dos estados e dos municípios seja também utilizado para equilibrar a repartição da receita tributária no Brasil.

A sistemática da PEC copia a atual forma de definir a cota-parte do ICMS aos municípios, mas haverá uma significativa mudança no quadro de competências dos tributos em questão, afinal, o ICMS (estadual) será extinto e em sua substituição será criado o IBS, este de competência comum dos estados e dos municípios. Desse modo, não é cabível manter o atual paradigma de rateio de um tributo cuja competência é unicamente estadual para um tributo (IBS) que será de competência compartilhada entre estados e municípios.

Os novos impostos e a vida urbana

Sobre a Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública (COSIP), por ser uma contribuição, é um tributo com receita vinculada e a PEC propõe ampliar as finalidades de aplicação da receita com a referida contribuição. Além da finalidade de custeio, a receita da COSIP também poderá ser utilizada para expandir e melhorar o serviço de iluminação nas cidades, questão fundamental à temática da segurança pública, sobretudo em relação às mulheres que precisam circular pelas ruas e avenidas escuras das cidades brasileiras.

Em relação ao IPTU, sabemos que um dos grandes problemas dos municípios é a atualização de sua base de cálculo, prática que atualmente só pode ser realizada depois de enfrentar regras rígidas e de difícil execução, resultando em cadastros imobiliários extremamente desatualizados em relação ao verdadeiro valor venal dos imóveis urbanos o que, por consequência, implica na impossibilidade de tributação justa em relação ao real valor de venda pelo qual os imóveis são transacionados no mercado imobiliário.

Buscando superar esse problema, a PEC propõe que as municipalidades possam atualizar a base de cálculo do IPTU por meio de ato do Poder Executivo, a partir de critérios estabelecidos em lei municipal. Uma mudança constitucional que será extremamente benéfica aos municípios, pois estes poderão tributar o IPTU a partir do valor real de venda dos imóveis urbanos, implicando em maior justiça fiscal.

Outra inovação importante diz respeito à denominada imunidade religiosa, pois a PEC amplia o campo de aplicação de proteção constitucional, permitindo que as entidades religiosas que já são imunes da tributação por meio de impostos tenham outras empresas a elas vinculadas (organizações assistenciais e beneficentes) protegidas pelo mesmo manto da imunidade tributária.

Percebe-se que a proposta acima tem autores e beneficiários declarados, isto porque está patente que foi a denominada Bancada da Bíblia que enxertou um “jabuti” na PEC visando uma “evasão fiscal constitucional” para empresas sem qualquer objetivo social alinhado à contemplação divina, apenas e tão somente pelo fato de serem entidades privadas vinculadas corporativamente às igrejas. Neste caso, seja qual for a atividade dessas entidades (televisão, rádio, etc.), apenas pelo fato de manterem vínculo organizacional com os templos de qualquer culto, não poderão ser alcançadas pela tributação, gerando uma concorrência desleal com outras entidades privadas concorrentes que não possuam ligação corporativa com as entidades religiosas.

Entende-se que as imunidades e isenções tributárias podem e devem ser utilizadas para impedir a tributação sobre bens, pessoas e serviços alinhados aos ideais e valores constitucionalmente protegidos, portanto não podem ser utilizadas para defender interesses privados de pessoas, corporações ou grupos políticos, pois, se isto se confirmar, tais institutos serão usados de modo deturpado, implicando, inclusive, na diminuição de receita tributária e possível desequilíbrio das contas públicas.

A responsabilidade do Senado é enorme, e a Casa deverá demonstrar sabedoria e sentido de justiça para esclarecer e delimitar pontos importantes da necessária reforma tributária, sobretudo nos aspectos que dizem respeito às finanças municipais, tão importante ao custeio da política urbana em tempos de emergência climática.

Bruno Soeiro Vieira é jurista e professor de Direito Tributário e Urbanístico na Universidade Federal do Pará (UFPA), Doutor em Direito (PUC/SP) e em Desenvolvimento Sustentável do Trópico Úmido (NAEA/UFPA) e colaborador da Rede BrCidades.