Desenvolvimentismo redux: equilíbrio nas prioridades do campo progressista

A proximidade das eleições atua como catalisador e estímulo às discussões sobre projetos e programas no âmbito das correntes progressistas. Embora as possibilidades de incorporação das propostas resultantes sejam incertas, pois dependem das articulações políticas, da correlação de forças e da própria postura dos partidos e candidatos eleitos, o exercício do debate é importante, pois politiza, esclarece e, eventualmente, pode redundar em medidas práticas passíveis de incorporação por um novo governo.

No âmbito das correntes progressistas, as propostas giram em torno do paradigma desenvolvimentista e de suas variantes, envolvendo a escolha de prioridades e uma maior ou menor participação do Estado nas propostas de políticas econômicas. No período recente, o debate tem estado polarizado entre duas versões dessa visão: o novo-desenvolvimentismo e o social-desenvolvimentismo, sendo que o primeiro prioriza o desenvolvimento das forças produtivas, enquanto o segundo enfatiza a redução das desigualdades sociais.

O novo-desenvolvimentismo destaca a dimensão macroeconômica das políticas de desenvolvimento, em particular a manutenção da taxa de câmbio em patamar competitivo e de taxas de juros moderadas, reservando à política fiscal um papel coadjuvante por meio de um regime fiscal sustentável, entendido como a rejeição a déficits recorrentes e aos seus efeitos potencialmente negativos sobre a taxa de juros e, indiretamente, sobre a taxa de câmbio. O pressuposto crucial é que a configuração correta dos preços macroeconômicos terá a capacidade de promover o aumento do investimento e do crescimento econômico.

Há três insuficiências importantes nessa abordagem. A primeira delas diz respeito à superestimação do papel dos preços macroeconômicos. Se, de um lado, não há dúvida de que taxas de câmbio e de juros mais favoráveis serão capazes de induzir taxas de investimento mais elevadas, de outro, esses estímulos serão suficientes apenas para impulsionar o investimento induzido, ou seja, aquele para o qual o aumento da demanda constitui condição necessária e suficiente para sua realização.

A segunda insuficiência refere-se aos seus impactos distributivos. Uma taxa de câmbio mais favorável certamente elevará a lucratividade das empresas, mas, pelo menos em um primeiro momento, o fará em detrimento dos salários reais. Ou seja, a desvalorização da moeda nacional altera os preços relativos em favor dos bens comercializáveis e em detrimento dos não comercializáveis, incluindo os salários. Isso exigirá uma política fiscal ativa e direcionada para evitar que a perda de dinamismo do consumo compense os efeitos da elevação da taxa de investimento.

O terceiro percalço dessa proposta diz respeito ao financiamento do investimento. Para o novo-desenvolvimentismo, a ampliação da poupança macroeconômica decorrente do aumento da taxa de lucro é o principal instrumento para financiar o investimento adicional, sendo complementada, no caso do investimento público, pelo aumento da dívida. A rigor, a ampliação do investimento privado exigiria financiamento adicional para além dos lucros correntes, o que esbarraria na combinação entre elevada aversão ao risco e taxas de juros de longo prazo proibitivas características do sistema financeiro nacional. Por sua vez, essas elevadas taxas de juros, recorrentes na economia brasileira, também constituiriam um obstáculo ao financiamento do investimento público por meio da emissão de títulos.

Uma segunda vertente do pensamento desenvolvimentista é o social-desenvolvimentismo. Partindo do diagnóstico indiscutível da elevada desigualdade no país, a proposta dessa corrente é transformar a redução das desigualdades no principal eixo do crescimento. Ou seja, o mecanismo essencial do crescimento seria, em primeira instância, o aumento do consumo decorrente de políticas distributivas. Em um segundo momento, a demanda agregada induziria uma ampliação do investimento nos setores produtores de bens de consumo de massa e, eventualmente, em segmentos correlatos.

Essa proposta, embora meritória, padece de alguns problemas. O primeiro deles diz respeito aos mecanismos de crescimento em uma economia capitalista. Propor o crescimento exclusivamente a partir da demanda por bens de consumo corrente ou de massa envolve algumas limitações importantes. A primeira delas é a desconsideração de outras fontes de demanda agregada cruciais, como as exportações líquidas, o consumo capitalista e, sobretudo, o investimento autônomo.

Para ser viabilizada, essa proposta exigiria medidas essenciais para alterar de forma significativa a distribuição funcional da renda, como, por exemplo, uma política permanente de rendas e uma política fiscal que atuasse tanto pelo lado da tributação quanto pelo lado do gasto, de forma a promover, também em bases permanentes, a redução das desigualdades pessoais de renda e a dinamização do consumo. Para além de qualquer discussão sobre a viabilidade econômica dessas propostas, parece evidente que as restrições políticas à sua implementação serão severas, sobretudo no que tange à elevação da carga tributária e às mudanças na composição dos gastos, tornando-se tanto maiores quanto mais intensa for a transformação pretendida.

As restrições financeiras e fiscais presentes na economia brasileira colocam obstáculos importantes ao financiamento dessa alternativa. Em algumas de suas vertentes, o financiamento das políticas sociais está associado à ampliação recorrente do déficit público e ao seu financiamento por expansão monetária. Na institucionalidade fiscal-monetária hoje vigente no país e, sobretudo, diante das taxas de juros em vigor, essa iniciativa tende a elevar de forma substancial a dívida pública, além de encurtar o seu perfil, ampliando a participação da dívida de curtíssimo prazo.

Embora as propostas novo-desenvolvimentista e social-desenvolvimentista apresentem, quando tomadas isoladamente, alguns problemas relativos às suas concepções acerca do funcionamento de uma economia capitalista periférica, bem como à definição de prioridades e instrumentos, elas possuem mérito inegável. Afinal, o desenvolvimento das forças produtivas e a redução das desigualdades sociais devem constituir os objetivos centrais de uma política de desenvolvimento. Assim, a partir da incorporação desses objetivos, pode-se formular uma proposta mais abrangente de desenvolvimento, que utilize, inclusive, instrumentos mais adaptados às restrições fiscais e financeiras da economia brasileira.

A ideia crucial do ‘desenvolvimentismo redux’ é agregar às duas propostas discutidas acima alguns dos instrumentos do desenvolvimentismo original — adaptados ao atual contexto econômico e institucional — que constituíram uma alavanca fundamental do desenvolvimento brasileiro observado no período 1950-1980. Seu instrumento-chave é o investimento autônomo, público e privado, selecionado e viabilizado por meio de uma ação sistemática do Estado e financiado mediante mecanismos específicos.

O investimento autônomo é crucial para viabilizar um processo de transformação estrutural da economia, com reindustrialização do país, ganhos sistemáticos de produtividade, uma estrutura de emprego de melhor qualidade e ganhos salariais permanentes. A intervenção do Estado dá-se no sentido de destravar projetos de investimento que não são imediatamente viabilizados pelo crescimento da demanda por bens de consumo ou por uma configuração mais adequada dos preços macroeconômicos.

Sem pretender esgotar a definição, dois exemplos ilustram a natureza do investimento autônomo: (a) existe demanda corrente, mas o risco da inversão — tecnológico ou regulatório — é muito elevado, implicando a necessidade de garantias para sua realização; (b) existe demanda corrente, o risco é administrável, mas não há financiamento adequado. A ação do Estado dá-se, portanto, na direção de reduzir riscos e viabilizar o financiamento, elevando a taxa de investimento para patamares mais altos do que aqueles que decorreriam apenas do investimento induzido.

Para além da escolha dos setores a serem incentivados — certamente uma tarefa crucial de uma política industrial de qualidade —, um obstáculo relevante para a viabilização dessa proposta, na atual institucionalidade fiscal e financeira brasileira, será o seu financiamento. Para viabilizá-la, será necessário implementar uma combinação de fontes de financiamento (blended finance) que articule recursos oriundos do Tesouro, do funding dos bancos de desenvolvimento, do mercado de capitais e um fundo destinado a garantir a parcela estritamente privada desse mecanismo. Em seu conjunto, além de ampliar a oferta de recursos, esse arranjo permitiria reduzir o custo de capital do investimento.

A proposta do desenvolvimentismo redux deve reconhecer as limitações atuais à intervenção do Estado na economia, sobretudo em razão da ausência de um setor produtivo estatal e de um sistema de bancos públicos como os existentes entre 1950 e 1980, bem como da presença de uma nova institucionalidade monetária, financeira e fiscal, que restringe adicionalmente essa intervenção. Por essa razão, seu formato principal é o das diversas formas de parceria e complementaridade entre os setores público e privado, sob a coordenação do primeiro.

No que tange ao setor público, além do papel importante das estatais remanescentes — em particular da Petrobras — e dos bancos públicos de desenvolvimento, como o BNDES, uma nova institucionalidade orçamentária lhe daria suporte: a separação entre o orçamento corrente, equilibrado, e o orçamento de investimento, deficitário. Diante de todas as limitações fiscais e monetárias que atualmente se impõem ao desenvolvimento brasileiro, essa nova forma de gestão orçamentária permitiria expandir o financiamento do investimento sem ampliação relevante da dívida pública líquida.