Novo decreto: Não há representação sem participação

Ao contrário de ameaçar a democracia representativa e enfraquecer o Congresso Nacional, como se tem alardeado, o Sistema Nacional de Participação Social (SNPS) tende apenas a revigorar a primeira e a fortalecer o segundo. Essas são duas das principais conclusões de diversas pesquisas que realizei nos últimos anos a respeito do impacto dos mecanismos nacionais de participação no Congresso Nacional. Os dados revelam que representação e participação não competem entre si, porém reforçam-se mutuamente. O Congresso Nacional está mais em sintonia com os mecanismos participativos do que parecem supor os próprios parlamentares que agora buscam sustar a aplicação do Decreto Presidencial 8243/14.

Detenhamo-nos no impacto do maior e mais antigo dos mecanismos de participação social abarcados pelo SNPS, as conferências nacionais. Assim como a maior parte dos mecanismos de participação mencionados no decreto, as conferências nacionais não foram criadas agora. Ao contrário, foram instituídas em 1941, no âmbito da reforma do então Ministério da Educação e Saúde Pública, conduzida pelo então ministro Gustavo Capanema. Com seus objetivos definidos pela Lei 370/37, a conferências nacionais destinam-se, desde então, a “dar a conhecer ao governo federal as necessidades e demandas locais” e “orientar o governo federal na execução de políticas locais”. Como necessidades e demandas locais não são privilégios de técnicos e administradores, as conferências nacionais permitem, já há algumas décadas, que os próprios cidadãos tenham voz no processo de formulação e execução de planos nacionais de políticas.

Quarenta e duas conferências nacionais foram realizadas no Brasil entre 1941 e 2002, antes da chegada do Partido dos Trabalhadores ao governo federal. Cerca de metade dessas, 20 conferências, foram realizadas pelo governo de Fernando Henrique Cardoso. Vê-se que o PSDB agora busca invalidar o decreto presidencial que busca regulamentar um mecanismo participativo que ele próprio resgatou da Era Vargas e ajudou a impulsionar. O PT simplesmente deu continuidade e preocupou-se em regulamentar e institucionalizar um mecanismo que, aliás, também fora usado pelos governos Collor e Itamar.

Tal continuidade reflete-se também nas áreas de políticas públicas debatidas com a sociedade por meio das conferências nacionais. Foi o PSDB, por exemplo, que convocou a primeira conferência nacional de direitos humanos, em 1996, e a realizou sete vezes no total em seus oito anos de mandato, ou seja, quase anualmente. O PNDH-3, que agora com tanto pasmo é relembrado e associado ao decreto 8243/14, foi produto da 11ª edição de uma conferência nacional que o PSDB – e não o PT – criou e institucionalizou.

As conferências nacionais usualmente consistem em um processo que envolve etapas locais inteiramente abertas à população, seguidas de etapas estaduais em todas as unidades federativas, culminando na etapa nacional, na qual estão presentes delegados da sociedade civil e do governo eleitos nas etapas anteriores. Em regra, de cada uma dessas etapas resulta um conjunto de deliberações, que são sistematizadas e rediscutidas, até chegar-se às deliberações finais, as quais fornecem inputs que são absorvidos não apenas pelo Poder Executivo, como também – e bastante – pelo Poder Legislativo. Cruzando-se todos os atos legislativos do Congresso Nacional com as deliberações finais das conferências nacionais no período entre 2003 e 2010, vê-se que as mesmas impactam positivamente de forma não desprezível na agenda do Legislativo. Nada menos do que 1477 projetos de lei, 125 leis ordinárias e complementares e 6 emendas constitucionais aprovadas no período são inteiramente convergentes com as demandas finais das conferências nacionais. Analisando-se esses dados mais profundamente, algumas conclusões fazem-se necessárias.

Primeiro, se os resultados dos mecanismos nacionais de participação são aproveitados por algum partido, esse não é o PT isoladamente. Os partidos de oposição propuseram 31% dos atos legislativos (projetos de leis, leis ou emendas constitucionais) tramitados no Congresso que são convergentes com as deliberações das conferências nacionais realizadas no período. O PSDB e o DEM/PFL são juntos autores de 23,8% das respostas legislativas convergentes com os resultados das conferências nacionais. Isso equivale a praticamente o mesmo volume de atos legislativos propostos pelo PT, 25,8% – o que desmente a acusação de que o governo usa os mecanismos participativos para impor suas políticas. Além disso, apenas 40% dos atos legislativos divergentes das recomendações das conferências nacionais foram propostos pelos partidos de oposição. A base governista no Congresso apresentou muito maior divergência (60%), demonstrando que os cidadãos e organizações da sociedade civil que participam do mais abrangente mecanismo de participação do país não são cooptados nem manipulados pelo PT ou pelo governo. Há pluralidade, tanto na participação da sociedade civil, como na representação do Congresso.

Segundo, os mecanismos nacionais de participação não fortalecem o Executivo em detrimento do Legislativo. Ao contrário, eles tendem a possibilitar que o Legislativo recupere o protagonismo do processo legislativo. Sabe-se, por meio de consagrados estudos dos cientistas políticos Argelina Figueiredo (IESP-UERJ) e Fernando Limongi (USP), que cerca de 85% de toda legislação aprovada pelo Congresso Nacional desde 1988 tem iniciativa no Poder Executivo.  Isso se deve, no contexto do presidencialismo de coalizão brasileiro, a certas disposições institucionais determinadas pela Constituição de 1988 e pelos regimentos internos do Poder Legislativo. Minhas pesquisas revelam, no entanto, que 56% da legislação aprovada no Congresso convergente com as recomendações das conferências nacionais têm iniciativa no próprio Poder Legislativo – ou seja, bem mais do que os cerca de 15% das iniciativas que lhe cabem no volume total da legislação promulgada desde 1988. Esses dados indicam que, na medida em que a agenda do Legislativo converge com a agenda da sociedade civil, o Congresso tem bem mais chances de ver aprovados os seus projetos de lei.

Terceiro, os mecanismos nacionais de participação, além de não enfraquecerem a representação eleitoral, podem contribuir para reforçá-la. Nas eleições de 2010, apenas 42.709 votos foram necessários para eleger um deputado federal em São Paulo, o maior eleitorado do país. No Rio de Janeiro, segundo maior colégio eleitoral, bastaram 13.016 votos para enviar um representante para o Congresso. Em 2011, dois milhões de pessoas participaram das oito conferências nacionais realizadas no Brasil. Apenas uma delas, a conferência de saúde, contou com etapas locais em 4.375 dos 5.570 municípios brasileiros, reunindo cerca de 600 mil pessoas. Se o Congresso tem mais chances de ver seus projetos de leis aprovados quando os mesmos são convergentes com as deliberações das conferências nacionais (pois, ao que tudo indica, as mesmas convergem com as preferências do eleitor médio), então estas são, no mínimo, uma fonte de informação valiosa para os parlamentares – supondo que eles querem melhor representar e aumentar suas chances de se reeleger. As conferências possibilitam, em particular em suas etapas municipais, que os representantes tenham a chance de ouvir o que os seus eleitores – atuais e potenciais – normalmente apenas podem lhe dizer de quatro em quatro anos. A participação social pode, de diferentes maneiras, fortalecer a representação política.

Quarto, os mecanismos nacionais de participação, ao contrário de criar um sistema político novo, ampliam a democracia representativa. As conferências nacionais diversificam a agenda do Congresso Nacional, impulsionando e alargando a sua atividade legislativa. O número de projetos de leis sobre áreas de políticas novas como, por exemplo, minorias, cidades e segurança alimentar, parece aumentar em consonância com a ocorrência de conferências nacionais que tratam destes temas. Algumas daquelas que são consideradas grandes conquistas dos mecanismos participativos o são justamente por terem logrado converter em lei, votada pelo Legislativo, o que governo e sociedade debateram juntos nas conferências e também nos conselhos nacionais: a Lei de Segurança Alimentar e Nutricional, o Estatuto da Igualdade Racial, o Estatuto do Idoso, o Estatuto da Juventude, entre outros. No que tange à políticas para minorias historicamente sub-representadas no Poder Legislativo (como, por exemplo, mulheres, pessoas com deficiência, jovens, índios e negros), o número de atos legislativos do Congresso convergentes com as deliberações das conferências nacionais destinadas a essas novas áreas de políticas públicas é ainda mais expressivo, alcançando cerca de 25% do total. Mecanismos participativos ajudam as instituições representativas a resolver problemas de exclusão política – os quais, devido a sua própria natureza agregativa, sistemas eleitorais não podem sanar. E não há democracia representativa enquanto expressão do poder da maioria sem que se proteja – e represente – as minorias.

Que o Congresso Nacional não cometa o erro de sustar o Decreto 8243/14, perdendo uma importante oportunidade de fortalecer-se e aprofundar a democracia brasileira.

*Thamy Pogrebinschi é pesquisadora sênior do WZB Berlin Social Science Center e professora do Instituto de Estudos Sociais e Políticos da UERJ (IESP-UERJ), onde coordena o Laboratório de Estudos sobre a Democracia (LED)