Todos por um Fundeb mais justo e solidário

O momento atual do debate sobre o Fundeb é de risco gigantesco de retrocesso em mais de duas décadas de política redistributiva

Foto: Agência Brasil

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Educação,Opinião

O Todos Pela Educação tem sido alvo de acusações mentirosas, baseadas em narrativas desonestas, como a presente no artigo publicado dia 26 de setembro, de autoria de José Marcelino de Rezende Pinto, aqui mesmo, no site da Carta Capital. Além do tom agressivo e de ataques pessoais feitos a mim e a outros colaboradores do Todos, o texto é repleto de desinformação, erros técnicos e imprecisões conceituais que contribuem apenas para desorganizar e enfraquecer o debate em favor da permanência – com aprimoramentos – do Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação).

Antes de corrigir críticas e acusações infundadas, cabe relembrarmos: o momento atual do debate sobre o Fundeb é de risco gigantesco de retrocesso em mais de duas décadas de política redistributiva; ao mesmo tempo, temos diante de nós uma inigualável oportunidade para o enfrentamento de desigualdades educacionais. Em vigência de 2007 até ‪31 de dezembro de 2020, o Fundeb logrou reduzir em 70% a iniquidade de recursos para o investimento educacional entre municípios brasileiros. Seu fim representaria um repentino salto de desigualdades e inviabilizaria que milhares de municípios mais pobres mantivessem abertas suas escolas públicas.

Nesse cenário, pactuar formas de garantir a continuidade do Fundeb deve ser a prioridade nº 1, mas apenas assegurar sua perenidade não basta diante dos nossos desafios educacionais. Um aluno de contexto vulnerável nascido em um município pobre ainda recebe, ao longo de toda a sua vida escolar, menos da metade do investimento público de um aluno nascido em um município rico. Como podemos tolerar a manutenção de um desenho que perpetua tamanha discrepância? Como não nos unirmos em torno de um Fundeb mais redistributivo?

No âmbito daquilo que o Todos Pela Educação defende publicamente desde sua fundação (2006), há o imperativo inequívoco de elevar a média de investimento por aluno da Educação Básica, ainda muito baixa em comparação à média internacional. Quanto mais investimento na Educação Básica, melhor; pois isso possibilitaria, por exemplo, avançarmos na melhoria da formação e da valorização do Magistério, na infraestrutura escolar e no tempo que as crianças e os jovens passam na escola. Mas devemos fazer essa ampliação sem alimentar nossas sabidas desigualdades, tornando o sistema de financiamento da Educação cada vez mais pró-equidade. E mais: nosso sistema precisa de sustentabilidade financeira ao longo do tempo, porque descontinuidades são sempre prejudiciais à Educação, principalmente aos mais pobres. Compromissado com esse ponto, o Todos Pela Educação é criticado, vejam só, por defender responsabilidade na definição das fontes de recursos financeiros.

O compromisso com a equidade requer também melhorar as condições de gestão dos recursos, principalmente onde elas são mais precárias, a fim de garantir que o objetivo final do sistema educacional seja cumprido: a aprendizagem de todos os estudantes, entre eles os mais pobres. Em outras palavras, precisamos fazer o bolo da Educação crescer, mas melhorando sua divisão (hoje muito desigual) e garantindo que, com ele, superemos o subfinanciamento presente em diversas redes de ensino. Mas para que fique claro, o que exatamente defendemos para o novo Fundeb?

Em primeiro lugar, defendemos que o Fundeb seja transformado em política de Estado, em caráter permanente. Isso garante a consolidação dos efeitos positivos do fundo para a Educação brasileira e afasta a perspectiva de caos nas redes de ensino. No entanto, insistimos que sua perenização deve vir acompanhada de duas modificações do desenho redistributivo voltadas a destinar mais recursos, prioritariamente, para os municípios e estudantes mais pobres.

A primeira delas é que a distribuição do Fundeb em cada estado brasileiro passe a considerar, ao mesmo tempo, o nível socioeconômico dos estudantes e a carência de recursos locais, ponderando os impostos que ficam fora do Fundeb na hora do cálculo. O crucial dessa proposição é que ela permite maior enfrentamento de desigualdades em todos os estados brasileiros, sem exceção, e que o impulso à equidade será feito também dentro de cada rede de ensino, incentivando investimento ampliado para os alunos mais vulneráveis.

Já a segunda proposta de mudança no modelo redistributivo do Fundeb diz respeito à complementação da União. Um cálculo da consultoria legislativa da Câmara dos Deputados apontou que, em 2015, 30% da complementação da União (aproximadamente R$ 5 bilhões em valores de 2019) eram destinados para redes de ensino relativamente ricas em estados pobres (localidades sedes de refinarias e mineradoras, por exemplo) e não aos municípios mais pobres de todo o Brasil. Essa ineficiência alocativa do modelo atual é socialmente injusta e precisa ser corrigida para a construção de maior equidade nacional.

Para tanto, defendemos o chamado “modelo VAAT integral” de complementação da União. Nesse novo formato, a complementação chegaria diretamente às redes de ensino que mais necessitam, considerando o Valor Aluno/Ano Total (VAAT) – que é o total de impostos vinculados à Educação em cada localidade dividido pelo seu número de alunos. Dito de outra forma, essa nova complementação, a quem mais precisa, seria um grande impulso ao cumprimento do piso salarial dos professores, à implementação da Base Nacional Comum Curricular e à efetivação dos Planos Municipais de Educação (PMEs) no País inteiro.

De forma inescapável, o novo capítulo do Fundeb requer também uma participação financeira maior da União. Mesmo com as duas mudanças no modelo de redistribuição citadas acima, o valor médio para investimento anual por aluno nos 500 municípios mais pobres ainda seria de apenas R$ 5 mil, atualizado para 2019, quantia insuficiente para assegurar qualidade.

Para esclarecer o grau de insuficiência desse valor, o Todos Pela Educação publicou em seu site, acessível a qualquer pessoa, a nota técnica que demonstra estatisticamente que é muito raro que nos Anos Iniciais do Ensino Fundamental uma rede de ensino consiga atingir um Ideb 6,0 (Meta 7 do Plano Nacional de Educação – PNE, estipulada para 2021) se tiver menos de R$ 4,3 mil por aluno/ano, em valores de 2015. Trazido a valor presente pela inflação, esse número resulta em aproximadamente R$ 5,5 mil por aluno/ano em 2019. A metodologia toma como base a análise da situação objetiva da relação investimento-aprendizagem nos municípios brasileiros e está em linha com conclusões da literatura internacional sobre o tema.

É aí que está o mais grave equívoco do artigo publicado em 26/09/2019: não se trata, por óbvio, do cálculo de um valor “suficiente” ou “desejável” por aluno, como procura incutir o autor e outros críticos que optaram por ecoar essa insinuação. O estudo indica uma referência mínima para o financiamento da Educação Básica brasileira (em diálogo com as outras referências do debate), ampliando a discussão para uma análise que extrapola a leitura baseada apenas em insumos. Em outras palavras, os dados mostram que, sem alcançar pelo menos R$ 5,5 mil por aluno, os municípios dificilmente terão condições básicas de gestão da rede para buscar resultados educacionais razoáveis. E 45% das redes municipais estão abaixo dessa referência mínima!

Também não procede a crítica de que nunca foi disponibilizada nossa memória de cálculo para essa argumentação: ela já está pública há meses no site do Todos Pela Educação e utiliza uma base de dados também pública – ou seja, todos os cálculos podem ser feitos e refeitos a partir dela. O mesmo vale para o apontamento de que há inconsistência entre os dois dados de valores mínimos por aluno (R$4.300 e R$ 5.500), apresentados pelo Todos Pela Educação em nossos materiais e artigos. Na verdade, o autor da crítica não se atenta à diferença entre eles, explicitada em todas as ocasiões, que é devida à correção dos valores pela inflação. Tais equívocos são desinformações contraproducentes ao avanço do debate técnico e conceitual do financiamento da Educação.

É importante esclarecer ainda que, mantendo as regras atuais do Fundeb, essa referência mínima por aluno (de R$ 5,5 mil em valores de 2019) só seria alcançada por todos os entes do Brasil se houvesse um aumento da complementação da União dos atuais R$ 14 bilhões (10% da soma dos fundos estaduais) para R$ 66 bilhões (46%). Esse movimento, preconizado pela Proposta de Emenda Complementar (PEC) 65/2019, que tramita no Senado (propondo 40% de complementação da União e nenhuma outra mudança), elevaria em 9% a média de recursos por aluno também nos municípios mais ricos do País e é aí que se dá o debate da justiça social.

Pois, se em vez de fazermos um aumento generalizado, direcionarmos o recurso para quem mais precisa, essa referência mínima por nós proposta para 2021 seria alcançada já com 15% de complementação da União. Assim, esse percentual de complementação para 2021 pode ser entendido como um valor básico de partida do novo Fundeb – se, e somente se houver a definição de um modelo realmente pró-equidade com a correção das injustiças alocativas. Desse modo, estaremos dialogando com a urgência de um salto de qualidade educacional e também com o PNE.

Alternativamente, está posto na Minuta de Substitutivo da PEC 15/2015, que tramita na Câmara dos Deputados (e sobre a qual publicamos posicionamento em nosso site), a possibilidade de um modelo híbrido, que manteria o percentual de 10% da complementação da União (R$ 14 bilhões) distribuído pelas regras atuais, mas que utilizaria o critério VAAT para redistribuir o restante do valor adicional da complementação. Em favor desse modelo, argumenta-se que as redes de ensino relativamente mais ricas nos estados pobres não podem perder recursos da noite para o dia, pois isso ocasionaria retrocessos na garantia do direito educacional para os alunos desses locais.

Há razão nesse argumento, mas, para evitar o retrocesso, não precisamos ter para sempre na nossa Constituição Federal uma regra inadequada e que é desfavorável aos mais pobres. Temos à mesa formas melhores de combinar uma reformulação pró-equidade com uma trava de segurança educacional, como defende o Todos Pela Educação.

Nesse ponto, cabe esclarecer outra desinformação que tem sido difundida sobre a proposta de modelo equitativo: que grandes municípios do Norte e Nordeste perderiam centenas de milhões de reais com tal formato. Esse discurso não observa a integralidade da proposta do Todos Pela Educação, que evita retrocessos. Há formatos de transição do atual para o novo Fundeb suficientemente seguros, que asseguram a manutenção intocada dos níveis atuais de investimento por aluno em todas as redes de ensino. Entre as alternativas, defendemos uma regra de transição em que o modelo híbrido se mantenha por 10 anos, a partir do que se inicia a migração para o modelo “VAAT integral,” a ser completada 15 anos depois do início da vigência do novo Fundeb. Assim, nenhuma rede de ensino teria perda em relação ao nível atual de investimento por aluno, em nenhum momento – esses cálculos constam em estudo publicado no site do Todos Pela Educação.

Tal modelo de transição visa garantir segurança financeira a todos os municípios, dotando o modelo pró-equidade de condições favoráveis ao consenso político. Ao fim e ao cabo, a proposta que colocamos no debate é pela redução das desigualdades. Pois, em um cenário hipotético de 40% de complementação da União no ano de 2035, o modelo VAAT integral mais redistributivo nos estados levaria a uma desigualdade 28% menor que a atual; 53% menor que a gerada pelo modelo proposto pela PEC 65/2019 e 13% menor da decorrente do modelo híbrido.

Há um rico debate e conjunto de diferentes proposições sobre como podemos alterar o Fundeb com maiores ou menores vieses pró-equidade, cada uma equilibrando à sua maneira oportunidades de aprimoramento da política. É saudável que essa diferença exista e que seja exposta ao contraditório na arena democrática, principalmente considerando as evidências de seus impactos positivos para os estudantes, os professores e as redes de ensino. O que nunca será saudável é que a diferença seja demonizada através de desinformação e ataques difamatórios. Posições encasteladas em nada contribuem. Erguer barreiras fratricidas no campo que defende a Educação, no fundo, ameaça o futuro do Fundeb.

As propostas defendidas pelo Todos Pela Educação foram elaboradas em um longo processo de três anos, por um grupo de trabalho suprapartidário, e discutidas com atores das áreas educacional e fiscal, com base nos insumos do PNE, de pesquisas nacionais e internacionais e das audiências públicas ocorridas no Congresso Nacional. Ao apresentar nossos estudos, ouvimos atentamente parlamentares e representantes de estados e municípios e chegamos a soluções em que nenhum ente fosse penalizado, mas sem abrir mão do caráter equitativo da nossa proposta.

O Todos Pela Educação está comprometido com a construção de consensos para avançarmos no que é de interesse dos alunos. Essa é a postura ética que o momento pede a todos, para que impulsionemos o desenvolvimento educacional em todo o Brasil. Mas não flexibilizaremos um milímetro o direito de uma criança mais pobre ter mais oportunidades. Não se trata de ganhar um debate apenas. Queremos um Brasil mais justo e isso começa na escola.

Este texto não reflete necessariamente a opinião de CartaCapital.

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É mestre em administração pública pela Harvard Kennedy School (EUA), presidente-executiva e cofundadora do Todos Pela Educação.

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