Os BRICS se institucionalizam. E agora?

Por Adhemar Mineiro

Nos dias 14 e 15 de julho desse ano, aconteceram em Fortaleza importantes reuniões que tiveram talvez como principal consequência a institucionalização do bloco de países conhecido como BRICS. Se desde a sua criação os BRICS tinham passado de uma sigla a um importante elemento de coordenação nos temas relevantes da política internacional e da atuação em fóruns como o FMI, o BIRD, a OMC, o G-20, e outros, a partir de Fortaleza, em particular com a criação do Acordo Contingente de Reservas e do Novo Banco de Desenvolvimento, deram um importante salto institucional de organização que os obrigará daqui para frente a estreitarem ainda mais suas relações e sua convivência estratégica.

Antes de tudo, é importante observar que, embora os principais resultados da reunião tenham sido na área econômica e financeira, com as resoluções sobre o acordo de reservas e o banco dos BRICS, o principal saldo das reuniões é político.  O que acaba refletindo a própria lógica das reuniões, em que no primeiro dia se encontram as autoridades monetárias e financeiras (presidentes dos Bancos Centrais e ministros de Fazenda/Finanças dos cinco países) e, no dia seguinte, se reúnem os chefes de Estado e/ou de Governo (momento chamado de “Cúpula”). No caso dessa última reunião ainda houve um terceiro momento, que ocorreu em Brasília, onde os chefes de Estado e/ou Governo dos BRICS se reuniram com os chefes de Estado e/ou Governo da Unasul (países da América do Sul), reforçando o caráter político do grupo.

No que se refere aos dois principais pontos definidos, o Acordo Contingente de Reservas tem como principal objetivo criar mais uma barreira de proteção financeira contra eventuais turbulências internacionais e ataques especulativos. É importante apontar que desde o segundo semestre de 2012, ao menos quatro dos países do grupo (Brasil, Rússia, Índia e África do Sul) têm sido submetidos a flutuações bruscas nos valores de suas moedas causados em especial por movimentos de saídas de divisas, em função da volatilidade crescente da economia internacional explicada por mudanças na política monetária dos EUA apontando o fim do chamado “quantitative easing” (expansão monetária), tensões diversas na geopolítica mundial (em particular no Oriente Médio e Ucrânia, mas também geradas por processos políticos nacionais em países emergentes) e flutuações bruscas no preço de commodities agrícolas, minerais e energéticas (nas quais Rússia, África do Sul e Brasil baseiam, de distintas formas, suas exportações). Assim, o estabelecimento do Acordo pode ser visto, resumidamente, como um consórcio de reservas pelo qual os países membros se defendem de movimentos eventuais contra um deles ou, ainda, como um acerto no qual a China, detentora de reservas de mais de US$ 1 trilhão, coloca parte de suas reservas para defender eventualmente os parceiros nos BRICS contra turbulências financeiras, sob algumas condições.

O Acordo é na verdade um compromisso entre os países de disponibilizarem, caso requerido, parte de suas reservas na proteção dos demais. O Acordo envolve um “fundo” total de 100 bilhões de dólares, divididos em partes diferentes entre os vários países (a China se compromete em disponibilizar 41 bilhões de dólares, Brasil, Rússia e Índia disponibilizam igualmente 18 bilhões de dólares cada, e a África do Sul disponibiliza 5 bilhões de dólares – a aritmética do “fundo” também é política, já que apesar da China disponibilizar bem mais do que os outros, observa-se que esse valor não chega a representar a maioria dos recursos). Já o acesso máximo aos recursos é limitado de forma diferente para cada um dos países, de acordo com um multiplicador. Mas, curiosa e contraditoriamente para quem está construindo pouco a pouco as fundações de um sistema que se vai se autonomizando das instituições de Bretton Woods (FMI e Banco Mundial), o Acordo prevê que o acesso a 30% dos recursos máximos ao qual cada país pode demandar só depende de um acerto com os outros quatro países, mas para acessar mais recursos do que esses 30% (daí até o total disponível para cada país) requer um compromisso também com o FMI.

Finalmente, cabe observar que o Acordo pode ser ampliado para incluir outros países, desde que aprovado por um “Conselho de Governo” (formado por um representante de cada membro, sendo este o presidente do Banco Central, o Ministro da Fazenda ou posto equivalente). Esse Conselho também pode definir sobre a eventual ampliação do fundo, e sobre regras e procedimentos mais gerais. O Conselho deve tomar decisões por consenso e é responsável pelas deliberações estratégicas e de alto nível. Além do Conselho, o outro organismo de gestão do fundo é uma espécie de Comitê Permanente (“Standing Committee”), composto de um diretor e um diretor adjunto de cada um dos membros, escolhido preferencialmente nos países entre dirigentes do Banco Central, responsável por decisões de caráter mais executivo no Acordo, e onde a deliberação guarda uma relação (embora não seja absolutamente direta) com a proporção de fundos colocados. Em princípio estimula-se que o organismo decida por consenso entre os membros.

A iniciativa de operacionalização do Acordo segue uma estratégia desenhada de complementar os recursos das instituições de Bretton Woods com uma série de novos recursos, levada adiante desde a crise financeira do fim do século passado (segunda metade dos anos 1990) que envolveu em momentos diferentes vários países, entre eles o Brasil em 1998-1999. O grande modelo aqui é o dos países asiáticos, que organizaram uma espécie de “Fundo Monetário” asiático a partir dos acordos conhecidos como “de Chiang Mai”, mas o exemplo foi reproduzido com formatos e volumes de recursos diferentes, e na América Latina temos como exemplo desse processo o FLAR (Fundo Latino Americano de Reservas) que chegou a ser ativado com a crise financeira de 2007-2008.

Já a iniciativa do Novo Banco de Desenvolvimento tem como ponto de partida a necessidade de novos recursos para projetos de desenvolvimento de interesse dos países do grupo BRICS e de outros com os quais se relacionam, tomando em consideração de um lado a limitação dos bancos multilaterais hoje existentes, como o Banco Mundial, e de outro o limite a uma atuação mais internacionalizada dos bancos de desenvolvimento hoje existentes nos países BRICS (como o BNDES, no caso brasileiro, que até vem se internacionalizando e hoje conta com escritórios fora do Brasil em Montevidéu, no Uruguai, em Londres, na Inglaterra, e em Johannesburgo, na África do Sul, mas que tem claros limites a uma estratégia mais focada no exterior pela própria legislação que o criou).

Diferentemente do caso do Acordo de Reservas, onde o que fica consorciado são parcelas das reservas existentes nos bancos centrais, no caso do Banco os recursos são provenientes dos orçamentos nacionais (ou seja, no caso brasileiro, devem ser aprovados pelo Congresso Nacional), e exatamente por isso e por uma série de definições operacionais e de estratégia que ainda faltam, a aprovação do Banco não significa que a nova estrutura fique imediatamente operacional (se estima um período de cerca de dois anos para que o Banco se torne operacional). A outra diferença aqui é que no caso do Banco, a integralização do capital se fará em partes iguais pelos países membros (a princípio, os cinco países BRICS), em um processo até integralizar 50 bilhões de dólares (10 bilhões de dólares por parte de cada um dos BRICS), estando ainda previamente aprovado que poderá este valor chegar até 100 bilhões de dólares.

Foi definido ainda que o banco deverá se focar em projetos de infraestrutura e desenvolvimento sustentável, embora não haja muito clareza a respeito desses projetos (os esclarecimentos dados no período anterior a definição de Fortaleza e imediatamente posterior à criação do Banco foram ainda insuficientes). Por “desenvolvimento sustentável” se argumenta que o banco tomará as definições da Conferência sobre Desenvolvimento Sustentado das Nações Unidas no Rio de Janeiro em 2012 (conhecida como “Rio + 20”), enquanto a definição de infraestrutura segue suficientemente ambígua (projetos de saneamento ou habitação, ou extensão da malha ferroviária urbana, por exemplo, são projetos de infraestrutura social, mas pode-se considerar uma ferrovia que ligue uma mina ao porto para viabilizar pura e simplesmente um projeto exportador também como infraestrutura – de transportes, nesse caso, embora pouco tenha de social, pois pode beneficiar apenas uma grande empresa exportadora). Em todo caso, aparentemente se aponta que o Banco, visando reduzir o risco de projetos nesse primeiro momento, deveria focar seus financiamentos no setor público, ou seja, em projetos com garantias dos governos nacionais.

Além da divisão das quotas igualitariamente no primeiro momento (isto pode mudar no futuro, desde que seja aprovado pelas regras de decisão, tanto no que se refere à participação igualitária, quanto no que diz respeito a participação restrita apenas aos cinco países BRICS, que ficam conhecidos nos acordos como “membros fundadores” do Banco), outros mecanismos foram adotados para tentar apontar uma divisão equitativa de poder no Banco, como a definição da sede em Xangai (China), e o escritório em Johannesburgo (África do Sul), além da presidência indiana do Banco, da presidência russa do Conselho de Governadores (um ministro de cada país, responsável pelas decisões estratégicas do Banco) e a presidência brasileira do Conselho de Administração (composto de altos dirigentes dos ministérios de Fazenda/Finanças dos países membros e responsável pelas decisões executivas do Banco). No caso da presidência do Banco e de ambos os conselhos, o critério é que seja rotativa entre os países membros.

Vale observar que neste primeiro momento, caberá aos conselhos e à presidência do Banco preparar o caminho para que este se torne operacional. Isto significa uma série de definições estratégicas e com respeito ao funcionamento que vão completar o desenho do Novo Banco de Desenvolvimento já presentes no Convênio Constitutivo[2], o que dá aos vários países (e, o que talvez nos interesse mais de perto, ao Brasil como primeiro presidente do Conselho de Administração) papel relevante nestas definições. O Convênio Constitutivo aponta que os cinco países membros do BRICS são membros fundadores, mas qualquer país membro das Nações Unidas pode se tornar um membro do Banco, assim como podem haver membros tomadores de empréstimo e outros não interessados em tomar recursos – todos estes, evidentemente, para se tornar membros deverão fazer aportes de recursos. As deliberações nas instâncias do Banco são tomadas de acordo com as cotas de participação dos membros (como no caso do FMI e do Banco Mundial). A ideia ainda é ter uma estrutura deliberativa e operacional enxuta, isto é, evitar a constituição de burocracias pesadas como no caso das estruturas do FMI e do Banco Mundial.

 

Uma ponderação razoável feita por vários movimentos que organizaram em Fortaleza reuniões paralelas às reuniões oficiais foi que sem uma definição de apoio a um novo modelo de desenvolvimento, o novo Banco pode seguir o caminho das instituições hoje existentes, reforçando um modelo de desenvolvimento que tem cristalizado a posição de vários países como exportadores de commodities agrícolas, energéticas e minerais para o resto do mundo, estando portanto em uma posição subordinada do ponto de vista do funcionamento da economia mundial, como importadores de produtos manufaturados e serviços de alta qualidade. Não existe garantia no processo de criação do novo banco de que não seja assim, e muito provavelmente sem um enorme processo de pressão política em contrário, é muito provável que este acabe sendo o caminho.

 

A decisão de criação de mecanismos de defesa frente a turbulências financeiras (Acordo de Reservas) e de financiamento ao desenvolvimento (Novo Banco de Desenvolvimento) obriga politicamente, ao criar mecanismos permanentes que têm que ser administrados pelos cinco países, a que esses países institucionalizem mais suas relações, e não apenas aprofundem a coordenação entre eles, como era até aqui. Agora, além de funcionar como uma “fração” nas discussões estratégicas no interior do G-20, o grupo BRICS passa pela primeira vez a ter estruturas operativas comuns, o que é uma novidade que terá que se ver daqui por diante como vai funcionar. Esta é uma grande novidade.

 

A criação dessas estruturas financeiras se dá em um primeiro momento em consonância com a estrutura pré-existente estabelecida na Conferência de Bretton Woods, que faz setenta anos agora em 2014. Entretanto, em especial nos últimos 20 anos, muitas tentativas de modificação e reforma desse sistema foram tentadas, e especialmente a partir de 2008, com a institucionalização do chamado G-20, vários países ditos emergentes, e em especial os que constituem os BRICS, vêm tentando fazer mudanças no sistema, em especial no que se refere ao seu processo de tomada de decisões. Nesse sentido, a criação desses mecanismo financeiros pelos BRICS, assim como várias outras iniciativas em nível regional (na América do Sul, poderia se falar ainda na constituição do Banco do Sul, por exemplo) vêm pouco a pouco alterando o desenho inicial feito há 70 anos atrás. Assim, é importante ver daqui para frente como as coisas vão efetivamente funcionar. Não está descartada a possibilidade de que um novo desenho da arquitetura financeira internacional esteja sendo construído na prática, dadas as enormes dificuldades de reformar o sistema construído em Bretton Woods.

Ou seja, com essa maior institucionalização, há que verificar que peso os chamados BRICS podem ter na constituição de uma nova ordem internacional multipolar e também no rascunho efetivo do desenho de uma nova ordem financeira internacional.

*Integrante da Rede Brasileira pela Integração dos Povos (REBRIP) e do Grupo de Reflexão sobre Relações Internacionais (GR-RI)