Desafios da Política Externa brasileira em relação à Cooperação Sul-Sul

O significado das relações sul-sul é controverso e envolve a caracterização, a cooperação ou a relação entre países que têm desafios sociais, políticos e econômicos mais ou menos similares, relacionados ao desenvolvimento, além de trajetórias históricas de passados coloniais e de exploração. Nos últimos anos, alguns analistas observam a ampliação dos atores que seriam constitutivos do Sul, surgindo noções como a de “Sul Global”.

Há debate a respeito da funcionalidade e alcance do Sul para a ação internacional do Brasil. A expectativa representada pela superação da condição de país não desenvolvido está na raiz dos argumentos que buscam sustentar uma conduta externa orientada pela articulação política prioritária com os países do Sul. 

O diagnóstico geral é que o sistema internacional está organizado de forma a privilegiar as potências já constituídas, diminuindo as chances de uma inserção internacional mais autônoma e com melhores oportunidades para o desenvolvimento econômico nacional. Além disso, o papel que a cooperação Sul-Sul assume na política exterior do Brasil depende do jogo político doméstico e da interpretação governamental em relação às possibilidades presentes na arena internacional.

As políticas voltadas para o incremento das relações com os países do Sul fundamentam-se em argumentos que buscam sustentar uma perspectiva de mudança de longo prazo, pois envolvem objetivos voltados a alcançar o desenvolvimento e tornar as regras de funcionamento do sistema internacional mais justa. No entanto, para que essas políticas se viabilizem, é necessário atuar no curto prazo, de modo a propiciar recompensas voltadas para atores domésticos e, também, para os parceiros externos.

Assim, enquanto horizonte de possibilidades, as relações Sul-Sul envolvem um discurso de mudança futura ao mesmo tempo em que alimentam expectativa de que estas mudanças já podem ser sentidas no curto prazo, criando oportunidades de políticas de desenvolvimento econômico e social para os países menos desenvolvidos beneficiários de recursos governamentais brasileiros, assim como para os setores domésticos nacionais interessados em expandir seus interesses além das fronteiras.

Durante o governo Lula da Silva o eixo Sul-Sul é privilegiado, sem desconsiderar as relações com o Norte. Além dos elementos discursivos há, também, uma dimensão relevante de pragmatismo na forma como a relação Sul-Sul é visualizada, fruto de fragilidades estruturais do país. Como há interesse em ampliar a capacidade de influência e diminuir a vulnerabilidade no âmbito externo, é importante ter o apoio de outros países.

A construção de mecanismos de diálogo, cooperação e representação diplomática busca edificar, fortalecer ou descentralizar formas de cooperação. Esses espaços de interação mais intensa podem criar incentivos sociais que alimentem a cooperação, influenciem os padrões de comportamento dos parceiros, além de possibilitarem maior conhecimento recíproco sobre a realidade dos países.

A interpretação dos principais formuladores de política externa do governo Lula é que trata-se de uma perspectiva de fortalecimento nacional, das empresas, setores produtivos e estruturas estatais, de ampliação do papel do país no mundo, que busca benefícios gerais para os países em desenvolvimento, mas também fortalece a sua própria posição, a fim de melhorar sua capacidade de negociação com os países desenvolvidos, qualificar-se como um exportador de capital, tecnologia, serviços, práticas de políticas públicas, além de importante exportador de commodities.

No governo Rousseff a linha de atuação anterior foi mantida no primeiro mandato e, no segundo, continua sendo referência. Entretanto, enfrenta dificuldades de operacionalização em função de dificuldade política e econômica interna e do fortalecimento de atores domésticos e governamentais que (re)visualizam nos mercados e nas relações com os países desenvolvidos o lócus central da ação externa.

Nesse contexto, tanto com os países da África, quanto com o Oriente Médio, o Brasil teve sua atuação modificada em direção a um perfil de menor intensidade.  As instituições multilaterais, do comércio internacional, de segurança coletiva, mudanças climáticas, eixos relevantes da ação externa brasileira enfrentam dificuldades para encaminhar os desafios e demandas presentes nas agendas, ao passo que alguns espaços de articulação, como o G-20 financeiro, diminuíram sua relevância, ao menos nos termos que tinha assumido no período imediatamente posterior à crise financeira de 2008.

Na América do Sul situações de eleições ou de turbulência política doméstica em um quadro de retração das lideranças políticas regionais, dificuldades econômicas e diminuição dos preços internacionais do petróleo, matérias primas e commodities em geral não fortalecem desenvolvimentos relativos ao que analistas consideravam como “regionalismo pós-liberal”.

Por outro lado, fortalece-se a visualização dos BRICS, como instância relevante de inserção externa, embora arranjos como o IBAS, as Cúpulas América do Sul – África (ASA) e as reuniões de Cúpula América do Sul-Países Árabes (ASPA) percam espaço relativo, visível na perda de periodicidade e dinamismo das reuniões. Há continuidade de políticas fundamentadas na ideia de autonomia presentes, por exemplo, na reação às denúncias de espionagem da NSA, nas posições em relação à intervenção internacional na Líbia e na Síria e o voto contrário às sanções ao Irã no Conselho de Segurança da ONU em 2011. De todo modo, o tom geral parece de perspectiva mais reativa do que propriamente propositiva, com exceções relevantes, como a ideia de “responsabilidade ao proteger”, lançada em setembro de 2011.

Dois fatores ajudam a entender a tendência atual para configuração de uma política externa mais reativa, com repercussão relevante para os assuntos envolvendo a cooperação Sul-Sul: as características da condução presidencial e a dificuldade das condições políticas e econômicas domésticas. Do ponto de vista da Presidência parece haver menor disposição para envolver-se diretamente com os assuntos internacionais, apesar da agenda intensa de viagens internacionais das últimas semanas. Isso tem consequências para a atuação política esperada de um país que busca maior influência internacional e diminui também a atividade discursiva relacionada à manutenção e reconstrução contínua de uma argumentação voltada para as relações Sul-Sul.

A menor prioridade para assuntos externos, se comparada principalmente com o governo Lula da Silva, mas também com o governo Cardoso, tem consequências políticas, institucionais e orçamentárias para o Ministério das Relações Exteriores, que parece não ter a delegação presidencial para avançar na cooperação Sul-Sul. Com relação à conjuntura doméstica, os desdobramentos da “Operação Lava Jato”, a implementação de uma política econômica mais ortodoxa e uma composição ministerial que desagradou parte da base de apoio do governo na sociedade encerram um quadro que não contribui para o fortalecimento das relações Sul – Sul.

A situação tem reflexo direto para as ações brasileiras no âmbito Sul-Sul, pois:

a) representam maior contração na disponibilidade de recursos públicos para a manutenção dos acordos já estabelecidos;

b) dificulta a criação de novas frentes de atuação internacional;

c) aumenta a percepção externa de que o Brasil tem seu peso diminuído;

d) aumenta a pressão de setores domésticos contrários à cooperação Sul-Sul.

O cenário fica mais complexo no sentido de coincidir com um momento de arrefecimento da ação política e econômica dos países em desenvolvimento na governança internacional, se comparado com determinadas expectativas e acontecimentos da primeira década do século XXI, como foi o caso da atuação do G-20 agrícola na Rodada Doha.

Parece se fortalecer no segundo mandato do governo Rousseff a ideia de implementação de uma política externa de resultados focados no âmbito comercial que tende a direcionar a política externa para ações em direção a países comercialmente mais dinâmicos. Provavelmente nesse quadro, a centralidade da cooperação e das relações Sul-Sul tende a diminuir. Isso pode ter consequências para o próprio peso relativo das exportações do país no conjunto das importações dos países parceiros em desenvolvimento, para a capacidade de atuação brasileira na discussão das grandes questões internacionais e para a ação no sentido de contribuir para a construção de um sistema internacional multipolar.

Haroldo Ramanzini Júnior é professor da Universidade Federal de Uberlândia (UFU) e integrante do Grupo de Reflexão sobre Relações Internacionais/GR-RI.

Marcelo Passini Mariano é professor da Universidade Estadual Paulista (UNESP).