Poder paralelo

Na quarta-feira 10, a Comissão de Constituição e Justiça do Senado aprovou em votação simbólica a Proposta de Emenda Constitucional 65, que define o Banco Central como entidade pública de natureza especial, permite à autarquia elaborar e executar o próprio orçamento com receitas próprias, sem depender diretamente da União, mas sob controle da Casa Legislativa. A PEC oficializa e reforça o controle sobre a estrutura administrativa do Pix, mas essa foi só a desculpa para limitar ainda mais o poder de intervenção de governantes eleitos pelo voto popular. O projeto agora segue para o plenário e dificilmente será barrado.

O governo tem restrições à reformulação e propôs, pouco antes da votação, manter o BC como autarquia, mas com orçamento à parte, sugestão rejeitada pelo relator, Plínio Valério. Na véspera do debate da proposta na comissão, apostava-se no andamento acelerado por conta da disposição do presidente do Senado, Davi Alcolumbre, de infligir novas derrotas ao presidente Lula, com quem anda às turras.

A PEC amplia a independência financeira e administrativa da autoridade monetária, mas gera controvérsia sobre mecanismos de supervisão democrática. Os defensores da proposta acreditam que a mudança possibilitará ao Banco Central fazer investimentos em tecnologia e contratação de profissionais para fortalecer sua atuação na supervisão do sistema financeiro sem se subordinar às limitações orçamentárias enfrentadas pelos órgãos da administração pública tradicional. Esses investimentos seriam cruciais diante da transformação veloz do mercado financeiro no rumo de complexidade crescente, com a multiplicação de ­fintechs e fundos, a expansão do Open Finance e as exigências de segurança cibernética, um imenso desafio à supervisão regulatória.

Os críticos apontam o caráter antidemocrático da mudança

Críticos questionam, no entanto, a nova categoria jurídica do BC como entidade pública de natureza especial vinculada ao setor público financeiro, por afastar a instituição do orçamento da União, da hierarquia administrativa tradicional e das regras aplicáveis aos demais órgãos públicos. A previsão de controle pelo Senado sobre despesas administrativas seria limitada e resultaria em uma espécie de precarização do controle democrático a pretexto de assegurar independência técnica. A crítica coloca em evidência um dos principais pontos de tensão da proposta: até que ponto a ampliação da autonomia financeira e administrativa é compatível com mecanismos adequados de supervisão e responsabilização por parte dos representantes eleitos?

Uma petição contrária argumenta que, ao retirar o BC do controle da Lei Orçamentária Anual e permitir que ele se autofinancie por meio das receitas de senhoriagem, receita obtida por meio da emissão da moeda, o projeto enfraquece a supervisão pública, aumenta a vulnerabilidade do BC à influência do sistema financeiro e retira do Tesouro recursos que hoje ajudam a reduzir a dívida pública. O documento é assinado pelo ex-ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira e pelos colunistas desta revista Luiz Gonzaga Belluzzo e Paulo Nogueira Batista Jr., entre outros economistas.

A proposta, afirmam os críticos, afasta o BC do controle democrático, mas mantém sua proximidade com o mercado financeiro e sustenta que uma instituição com autonomia orçamentária seria mais suscetível à chamada captura regulatória, como ilustra o caso do Banco Master. Grandes Bancos Centrais, como os dos Estados Unidos, Inglaterra, Japão e União Europeia, argumentam os signatários do manifesto, mantêm mecanismos de prestação de contas ao Legislativo e transferem os resultados ao Tesouro. Outro ponto é que a retenção da senhoriagem pelo próprio BC poderia criar conflitos de interesse, pois suas receitas cresceriam em cenários de juros elevados e expansão do sistema financeiro. O documento sustenta que isso poderia incentivar uma regulação mais permissiva e comprometer a capacidade do Estado de financiar políticas públicas.

Os autores defendem a rejeição integral da proposta, a manutenção da transferência da senhoriagem ao Tesouro, a preservação da fiscalização do Congresso e do Tribunal de Contas da União, a investigação das emendas apresentadas à PEC e o fortalecimento dos mecanismos de prestação de contas da instituição. A independência do Banco Central, afirma o texto da petição, só é legítima quando acompanhada de transparência, responsabilidade democrática e alinhamento com os objetivos constitucionais do Estado.

Edulcorado. A suposta proteção ao Pix justifica o projeto em tramitação no Senado. Bresser-Pereira critica a PEC – Imagem: Léo Ramos Chaves/Revista Pesquisa FAPESP e iStockphoto

A discussão em torno da questão da autonomia financeira do BC brasileiro se insere em um contexto amplo. Vários Bancos Centrais passaram a debater o papel dessas instituições na prevenção, gestão e resolução de crises financeiras após a crise financeira de 2008, iniciada com o estouro do mercado de hipotecas de baixa qualidade nos EUA. No centro das preocupações, sobressaem as novas estruturas e os produtos financeiros não sujeitos ao mesmo alcance e controle exercido pelos Bancos Centrais sobre as instituições tradicionais. Em 2011, o Bank of International Settlements, o BC dos BCs, desenvolveu estudos sobre o aumento das responsabilidades macroprudenciais das instituições financeiras e a alteração da sua capacidade de prestar apoio ao sistema financeiro. Um foco específico recaiu sobre os mecanismos de governança necessários para a condução eficaz e sustentável das funções essenciais da política monetária, em combinação com um mandato explícito para contribuir com a estabilidade do sistema financeiro. O BIS examinou as práticas existentes e constatou que novos mecanismos eram implementados em vários países, ou planejados para outros.

O Banco Central tem embasado a defesa da PEC no argumento de que, ao contrário do alegado por críticos, ela aumenta a prestação de contas ao poder democraticamente eleito. Hoje, o planejamento estratégico da instituição é feito e aprovado pela diretoria colegiada. Na nova proposta, o planejamento plurianual e o orçamento são submetidos ao Conselho Monetário Nacional e depois encaminhados à apreciação do Senado. A autarquia projeta a ampliação do número de casas financeiras supervisionadas para abranger aquelas pouco reguladas ou que ficam fora do acompanhamento por falta de recursos. Um ponto de preocupação é a insuficiência do quadro de pessoal, no menor nível histórico, e a ausência de recursos, ou mesmo de autonomia orçamentária, para fazer frente aos dinamismos do próprio mercado financeiro e também do crime organizado.

Para suprir essa carência, a PEC reivindica flexibilidade de contratações, tanto via Regime Jurídico da União quanto por meio da Consolidação das Leis do Trabalho. O reforço deve cobrir as insuficiências de efetivo, inclusive em relação à necessidade de operação dia e noite, sete dias por semana, caso da área de câmbio e do Pix, e de atualização em diversas tecnologias.

A atual diretoria do BC defende a proposta aprovada no Senado

Um foco de risco crescente é a expansão exponencial das chamadas Non-Bank Financial Intermediaries ­Institutions (NBFI), que não são bancos, mas fazem intermediação financeira. Ao contrário da banca tradicional, esse novo grupo, em sua maioria, opera sob uma regulamentação prudencial mais branda. Além disso, muitas fornecem informações limitadas sobre ativos, alavancagem e liquidez, o que dificulta a detecção de vulnerabilidades e interconexões. Entre as entidades não autorizadas ou não reguladas e supervisionadas adequadamente pelos BCs figuram as fintechs, não raro com o crime organizado por trás, e hedge funds.

Dados mostram que a participação dos hedge funds nos leilões do Tesouro, seja o canadense, o estadunidense ou o inglês, cresceu de modo vertiginoso. O Brasil acompanha a tendência. A liquidez hoje está muito mais nesses fundos do que nos bancos. A maior parte dos títulos públicos do País, decisivos para a curva de juros, está na mão desses fundos. Não poucos economistas preveem que existem fortes probabilidades de a próxima crise financeira se originar no setor.

Há uma discussão de fronteira tecnológica e institucional na área das NBFI que o Brasil precisa acompanhar, concordam especialistas. O Banco Central da Inglaterra criou infraestruturas para injetar liquidez nesses fundos se eles passarem por um problema. Um passo necessário, pois eles ficaram tão grandes que oferecem risco sistêmico. Ao contrário dos BCs usuais como concebidos originalmente, nos quais a infraestrutura para prover liquidez só pode ser acionada por bancos, no Reino Unido ela passou a abranger fundos de pensão e seguradoras.

O Fed, dos EUA, criou uma repo ­facility, mecanismo de acordo de recompra para autoridades monetárias estrangeiras e internacionais que visa dar liquidez aos hedge funds. O Banco do Canadá aumentou a abrangência da infraestrutura para prover liquidez. O ­Financial Stability Board, instituição da qual o Brasil faz parte, e os reguladores de mercado de outros países têm afirmado que não pretendem apenas dar liquidez para a instituição não bancária quando ela precisar. Buscam também supervisionar e regular essas instituições.  •

Publicado na edição n° 1417 de CartaCapital, em 17 de junho de 2026.

Este texto aparece na edição impressa de CartaCapital sob o título ‘Poder paralelo’