Fundos soberanos subnacionais e a agenda de desenvolvimento regional

A implementação de políticas capazes de promover mudanças estruturais demanda coragem e compromisso com o longo prazo

Cristo Redentor de máscara no Rio de Janeiro.  Foto: AFP.

Cristo Redentor de máscara no Rio de Janeiro. Foto: AFP.

Economia,Observatório do Banco Central

O debate internacional sobre Fundos Soberanos de Riqueza teve seu auge em meados dos anos 2000. Pairava, naquele momento, certa desconfiança do mercado financeiro diante dos comportamentos “pouco ortodoxos” de determinados fundos, sobre os quais rapidamente estabeleceram regras de boa conduta. Desde então, tais aparatos continuaram a se proliferar pelo mundo, cumprindo diferentes papéis.

Em 2008, em meio aos altos preços do petróleo no mercado internacional e a recém-descoberta do pré-sal, o governo brasileiro decidiu criar o Fundo Soberano do Brasil (FSB). O FSB tinha como objetivo declarado abrandar os efeitos dos ciclos econômicos, formar poupança pública, promover investimentos e fomentar projetos estratégicos. O intuito inicial era que, até 2023, o fundo se consolidasse como instrumento eficaz de gestão de recursos. Mas, desde 2016, ele acabou ocupando lugar secundário na institucionalidade financeira doméstica, sendo extinto em 2019.

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Apesar disso, a possibilidade de resguardar essas riquezas em benefício das gerações futuras recendeu esse debate. A criação dos fundos soberanos de Maricá, Ilha Bela, Niterói e Espírito Santo, assim como a recente aprovação da criação do Fundo Soberano do Rio de Janeiro, merecem ser celebradas. Atualmente, os quatro fundos administram, conjuntamente, algo em torno de R$ 1,5 bilhão em ativos — a tendência é que esses recursos aumentem ao longo da próxima década. O desafio para que não se perca uma oportunidade histórica é descobrir qual a melhor política de investimento e os regramentos mais apropriados.

Dentre os possíveis objetivos de um fundo soberano, podemos citar seis principais: poupança intergeracional, estabilização, financiamento, diversificação da carteira de ativos e desenvolvimento e estratégico. É com esse cardápio de opções que os gestores deverão trabalhar. Ademais, cada fundo pode ter mais de um objetivo ou diversos fundos podem ser criados em cada jurisdição. Dos fundos existentes mundo afora, a maioria responde ao governo central e recicla externamente divisas, mas é possível identificar mais de uma dezena pertencentes a entes subnacionais.

A criação dos fundos soberanos de Maricá, Ilha Bela, Niterói, Espírito Santo e a recente aprovação da criação do Fundo Soberano do Rio merecem ser celebradas

Geralmente constituídos a partir de royalties e outras compensações, esses fundos tendem a alocar suas carteiras de ativos no mercado doméstico: as diretrizes são estabelecidas em âmbito municipal ou estadual, mas como no caso investidores institucionais, estão sob a alçada das regulações nacionais. Não é facil desenhar políticas, estruturas de gestão e governança diante dessa complexidade. Mas algumas sugestões podem ser úteis.

Estados e municípios precisam aprimorar a burocracia e desenvolver expertise dentro das secretarias de fazenda. A carência de pessoal (tanto policy makers, quanto gestores de ativos) exige uma formação mais plural, capaz de compreender os fundos soberanos como instrumentos estatais por natureza, mas que atuam dentro do mercado financeiro. Preencher essa lacuna, permitirá maior grau de legitimidade tanto frente à população quanto a outros stakeholders, se transformando em ganho de autonomia para alcançar as metas estabelecidas.

Ainda que os ventos no Brasil sigam sendo de judicialização e criminalização de políticas e gastos públicos, o momento histórico abre margem para reflexões mais propositivas frente aos desafios do desenvolvimento econômico, social e ambiental. Ainda que, isoladamente, os fundos pouco possam fazer para estabelecer uma agenda de investimentos, existe a possibilidade de que adequem suas carteiras —respeitando retornos compatíveis com seu perfil de investidor — e ainda assim atuem como braço auxiliar de políticas de desenvolvimento regional.

 

Para isso, é preciso interação com outras instituições como bancos de desenvolvimento, agências de promoção de investimentos, empresas públicas, incubadoras, universidades, entre outros expedientes de coordenação e atração de investimentos privados de mais longa maturação. O caso do Espírito Santo e a “contratação” do banco de desenvolvimento estadual (o Bandes) como gestor externo de seu fundo pode ser ilustrativo do que seria um embrião de atuação conjunta com a institucionalidade financeira regional.

Em suma, é fundamental que os entes subnacionais brasileiros desenvolvam capacidade de conceber diagnósticos próprios, que estimulem o compromisso com o longo prazo. Para viabilizar políticas voltadas ao crescimento (com mudança estrutural, geração de emprego e renda de qualidade) é necessário um ambiente favorável. A criação de um fórum dos fundos soberanos brasileiros — anunciado no final de julho — pode ser considerado um passo importante para a construção de uma agenda positiva.

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Doutorando pelo Programa de Pós-graduação em Economia da Universidade Federal Fluminense (PPGE/UFF), pesquisador do Grupo de Pesquisa em Financeirização e Desenvolvimento (FINDE)

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