A ordem do dragão

Há uma ironia histórica em curso na economia mundial que merece ser contada com calma. Durante três décadas, o mundo em desenvolvimento foi catequizado por uma cartilha batizada com o nome da capital norte-americana: o Consenso de Washington­. Privatize, abra, desregule, deixe o mercado escolher os vencedores – e o desenvolvimento virá como consequência natural. Pois bem, em 2026, quem menos acredita nessa cartilha é justamente Washington. Os Estados Unidos tarifaram, subsidiaram, bloquearam exportações de tecnologia, compraram participações em empresas estratégicas e agora discutem abertamente a criação de um fundo soberano de investimento industrial. A Europa, tradicional guardiã das regras de livre concorrência, aprovou pacotes bilionários de subsídios verdes e digitais e impôs tarifas sobre carros elétricos chineses. O que emerge dessa grande reviravolta não é um novo Consenso de Washington, como muitos têm chamado. É, na prática, a vitória intelectual­ do Consenso de Pequim, a constatação de que estrutura produtiva importa, que o Estado precisa investir e coordenar, e que nenhuma potência sobrevive terceirizando sua indústria.

O velho consenso

Vale recuperar o ponto de partida. O termo “Consenso de Washington” foi cunhado por John Williamson, em 1989, para sistematizar o receituário que o Fundo Monetário Internacional, o Banco Mundial e o Tesouro dos EUA recomendavam às nações em desenvolvimento: disciplina fiscal, liberalização comercial e financeira, privatizações, desregulamentação, proteção fraca à indústria nascente e a crença de que a melhor política industrial é não ter política industrial. A tese de fundo era ricardiana. Cada país deveria especializar-se em suas­ vantagens comparativas estáticas. Se a vocação da periferia era exportar soja, minério e petróleo, que assim fosse – o mercado mundial cuidaria do resto.

Nós, latino-americanos, fomos os alunos mais aplicados da turma. A Argentina seguiu a cartilha ao pé da letra nos anos 1990 e colecionou crises. A Rússia aplicou a terapia de choque e viveu uma década de colapso econômico e demográfico. O Brasil abriu sua economia de forma abrupta, sobrevalorizou o câmbio e assistiu ao início de uma desindustrialização precoce, da qual nunca mais se recuperou. A indústria de transformação, que chegou a representar mais de 25% do nosso PIB nos anos 1980, definhou para pouco mais de 10%. Nosso Índice de Complexidade Econômica despencou no ranking mundial. Trocamos máquinas, bens de capital e química fina por soja, minério de ferro e petróleo. Viramos uma economia que não aprende.

Sob a direção de Xi Jinping, a China aposta na tecnologia e na transição energética – Imagem: Maxim Shemetov/Pool/AFP

Enquanto isso, do outro lado do Pacífico…

E a China? A China leu a cartilha, agradeceu – e fez exatamente o contrário. Em 1990, o país exportava perto de 45 bilhões de dólares por ano. Em 2021, chegou a 3,6 trilhões, salto de 80 vezes em três décadas. Esse desempenho não foi obra do acaso nem de adesão ao receituário dominante. Enquanto o mundo em desenvolvimento era pressionado a privatizar em massa e abrir suas economias da noite para o dia, a China trilhou o caminho do planejamento estatal, do pragmatismo e das políticas industriais ativas.

O modelo combinou três elementos que sintetizam o que podemos chamar de Consenso de Pequim.

Primeiro, gradualismo: a transição da economia planificada para a economia de mercado deu-se pelo sistema dual track, mantendo cotas e planejamento nos setores estratégicos, enquanto o excedente ia para o mercado livre. Nada de terapia de choque.

Em vez de aceitar a lógica das vantagens comparativas estáticas, a China construiu vantagens competitivas dinâmicas

Segundo: Estado forte nos setores-chave, entre eles energia, telecomunicações, infraestrutura e bancos permaneceram sob controle estatal, funcionando como alavancas da estratégia nacional.

Terceiro, abertura seletiva: o capital estrangeiro foi bem-vindo, mas mediante contrapartidas – joint ventures obrigatórias, transferência de tecnologia, exigências de conteúdo local. O mercado a serviço da estratégia nacional, não o contrário.

A inspiração veio do próprio Leste Asiático. Deng Xiaoping visitou Cingapura nos anos 1980 e decidiu criar “várias Cingapuras” em território chinês, as Zonas Econômicas Especiais, verdadeiros laboratórios do milagre, com incentivos fiscais, terrenos subsidiados, infraestrutura de classe mundial e uma agressiva desvalorização cambial nos anos 1990 que tornou os produtos chineses imbatíveis. Em vez de aceitar a lógica das vantagens comparativas estáticas, a China construiu vantagens competitivas dinâmicas. Seu Índice de Complexidade Econômica saiu de -1,0 nos anos 1980 para território positivo nas décadas seguintes, com domínio crescente em eletrônicos, autopeças, painéis solares, baterias e veículos elétricos. Shenzhen, uma vila de pescadores, virou uma metrópole tecnológica de 15 milhões de habitantes. E o instrumental foi ficando cada vez mais sofisticado. Hoje são mais de 1,7 mil fundos de orientação governamentais, com quase 700 bilhões de dólares em capital, combinando estratégia centralizada com experimentação descentralizada. Assim nasceram CATL, LONGi, DJI, Huawei e BYD, que ultrapassou a Tesla em vendas globais, enquanto a China superava o Japão como maior exportadora de automóveis do planeta.

Shenzen é o retrato da China futurista. Ao impor tarifas, Trump tenta reativar a in dústria norte-americana. Williamson cunhou o termo “Consenso de Washington”. Deng Xiaoping colocou a economia chinesa em uma bissetriz diferente – Imagem: Acervo Banco Mundial, Arquivo Casa Branca Oficial, Brendan Smialowiski/AFP e iStockphoto

O caso de Shenzhen com a BYD é a miniatura perfeita do método. Ao determinar a eletrificação da frota de ônibus e táxis da cidade, o governo local deu à então emergente montadora demanda garantida, fluxo de caixa e aprendizado de produção que nenhum mercado ofereceria – enquanto as estatais de energia montavam a infraestrutura de recarga e as universidades formavam os engenheiros. Programas como o Made in China 2025 e o “Big Fund” de semicondutores elevaram essa lógica à escala nacional: metas explícitas de domínio tecnológico setor por setor, capital paciente estatal absorvendo o risco das fases iniciais e o setor privado competindo ferozmente nas balizas definidas pela estratégia. Não é economia planificada à moda soviética, nem livre mercado à moda de Chicago. É um Estado desenvolvimentista operando com instrumentos de mercado, a essência do Consenso de Pequim.

 A conversão dos EUA

O primeiro ato público da conversão norte-americana veio em abril de 2023, quando Jake Sullivan, então conselheiro de Segurança Nacional de Joe Biden, subiu ao púlpito da Brookings Institution e enterrou oficialmente o velho consenso. Sullivan reconheceu que a base industrial dos EUA havia sido esvaziada, que a crença de que “o tipo de crescimento não importava” fora um erro, e anunciou uma estratégia industrial moderna – investimentos públicos direcionados a setores fundamentais para o crescimento e estratégicos para a segurança nacional, nos quais o capital privado, sozinho, não faria os aportes necessários. O “CHIPS and Science Act” despejou dezenas de bilhões de dólares em subsídios para fábricas de semicondutores em solo norte-americano. O “Inflation Reduction Act” mobilizou centenas de bilhões em créditos fiscais para energia limpa, baterias e veículos elétricos. Os controles de exportação cortaram o acesso chinês aos chips mais avançados da nVidia e aos equipamentos de litografia. Política industrial, protecionismo tecnológico e segurança nacional fundidos num único pacote.

O Estado norte-americano voltou a agir como acionista, comprador e planejador

E o movimento só se aprofundou, atravessando, aliás, governos de partidos opostos, o que mostra que se trata de mudança estrutural, não de capricho ideológico. Sob Trump, as tarifas viraram instrumento universal de política econômica, e Washington passou a fazer o que seria impensável dez anos atrás: tomar participações acionárias diretas em empresas estratégicas, de mineradoras de terras-raras a fabricantes de chips, além de reter golden shares em operações sensíveis. O Estado norte-americano voltou a agir como acionista, comprador e planejador.

Na Foreign Affairs de julho último, Sullivan propôs a criação de um Fundo de Investimento Estratégico para coordenar os instrumentos de política industrial e tecnológica, com o recado direto de que isenções fiscais e tarifas, sozinhas, não levam à reindustrialização. O mais notável é o arcabouço teórico. ­Sullivan resgata ­Alexander Hamilton e seu Relatório sobre Manufaturas de 1791, para lembrar que, desde a fundação, os Estados Unidos trataram o crédito público como instrumento de soberania. Lembra a “Reconstruction­ Finance Corporation” dos anos 1930, que construiu milhares de fábricas depois transferidas ao setor privado, e o papel do programa Minuteman e das missões Apollo na criação do ecossistema de semicondutores – o Estado como comprador de primeira instância, o mercado como consequência. E faz o diagnóstico de que a teo­ria da complexidade econômica sempre sustentou. Quando um setor de fronteira é perdido, é dificílimo reconstruí-lo, porque capacidades produtivas são como tecidos vivos que se degradam quando param de ser exercitados. Cada decisão individual de offshoring fazia sentido isolada. Somadas, corroeram o núcleo produtivo da nação. O mercado de capitais mais sofisticado do mundo foi otimizado para retornos rápidos e risco diversificável – e por isso mesmo subinveste cronicamente em usinas nucleares, fábricas de chips e refinarias de terras-raras, exatamente o que sustenta o poder estratégico de um país.

As montadoras chinesas ignoraram os motores de combustão e apostaram na eletrificação. Hoje, são as maiores exportadoras de veículos. A nVidia, dos EUA, depende do fornecimento de terras-raras – Imagem: Redes Sociais e Jade Gao/AFP

Repare no espelho: fundos de orientação, compras públicas garantindo demanda, financiamento absorvedor de risco, participações estatais em campeãs­ nacionais. É a gramática de Pequim escrita com sotaque norte-americano.

A Europa corre atrás

A conversão europeia é ainda mais reveladora, pois a União Europeia construiu sua identidade econômica em torno das regras de concorrência e da proibição de ajudas estatais. Essa arquitetura tem sido desmontada peça por peça. O “European Chips Act” mobilizou dezenas de bilhões de euros para dobrar a participação europeia na produção mundial de semicondutores. O “Green Deal Industrial Plan” e o “Net-Zero Industry Act” flexibilizaram as regras de subsídios para acelerar a manufatura de tecnologias limpas em solo europeu, numa resposta explícita ao IRA norte-americano e ao domínio chinês. O “Critical Raw Materials Act” estabeleceu metas de extração, processamento e reciclagem de minerais estratégicos para reduzir a dependência da China. Os grandes projetos de interesse comum europeu – os IPCEIs – canalizaram subsídios coordenados para baterias, hidrogênio e microeletrônica. E Bruxelas, guardiã do livre comércio, impôs tarifas compensatórias sobre veículos elétricos chineses, acusando Pequim de subsidiar sua indústria – o que é verdade, e é justamente o ponto, os subsídios funcionaram.

Sullivan, ex-conselheiro de Biden, sugere um fundo de investimento estratégico – Imagem: Ludovic Marin/AFP

O documento que mais bem sintetiza o espírito do tempo na Europa é o Relatório Draghi sobre competitividade, de 2024. Mario Draghi, ex-presidente do Banco Central Europeu, dificilmente um heterodoxo de carteirinha, diagnosticou que o continente ficou para trás em produtividade e inovação, e receitou investimentos anuais adicionais da ordem de 750 bilhões a 800 bilhões de euros, algo próximo de 5% do PIB europeu, além de política industrial coordenada, compras públicas estratégicas e financiamento comum. Quando o establishment de Frankfurt e Bruxelas fala em mobilizar poupança continental para objetivos industriais definidos politicamente, o velho consenso não mora mais ali. A Alemanha, que elevou a austeridade à cláusula constitucional, reformou seu freio da dívida para bancar centenas de bilhões em infraestrutura e defesa. A França fala abertamente em soberania industrial e autonomia estratégica. O tabu acabou.

A ironia final e a lição para o Brasil

Eis, portanto, o quadro completo: os Estados Unidos e a Europa adotando, cada um a seu modo, os instrumentos que a China usou para se tornar potência industrial – os mesmos instrumentos que Washington passou 30 anos proibindo à periferia. O Consenso de Pequim venceu não porque a China o exportou como doutrina, mas porque os resultados falaram mais alto do que a teoria. Não há hoje potência relevante que trate estrutura produtiva como detalhe irrelevante. Reindustrializar deixou de ser escolha ideológica para virar condição de sobrevivência estratégica.

Hamilton lançou em 1791 o Relatório sobre Manufaturas, marco da expansão dos EUA – Imagem: Biblioteca do Congresso EUA

A ironia amarga é que os países que mais precisariam abandonar a velha cartilha são aqueles que continuam agarrados a ela. A América Latina segue presa à armadilha dos recursos naturais: câmbio cronicamente sobrevalorizado pelas commodities, doença holandesa corroendo a competitividade industrial e uma elite econômica que ainda repete o catecismo de que “o Estado deve apenas regular”, doutrina que o próprio país que a exportou acaba de jogar no lixo. O Brasil, décima economia do mundo, discute política industrial com a timidez de quem pede desculpas, enquanto norte-americanos, europeus e chineses disputam a fronteira tecnológica com fundos soberanos, compras públicas e subsídios trilionários.

E não se trata de nostalgia da substituição de importações, é bom que se diga. A boa política industrial do século XXI, aquela que Sullivan propõe, a que Draghi desenha, a que Pequim pratica há décadas, não é fechar a economia e proteger a ineficiência para sempre. É identificar setores estratégicos, garantir demanda e financiamento paciente nas fases em que o capital privado não entra, exigir contrapartidas de desempenho e exportação, e deixar a concorrência fazer a seleção dentro das balizas da estratégia. A Coreia do Sul fez isso com seus Chaebols exportadores, a China, com suas campeãs disciplinadas por metas, os EUA, com a Darpa, a Nasa e, agora, com a proposta de um fundo estratégico. O Brasil tem os ativos para jogar esse jogo: Embraer, complexo agroindustrial sofisticado, Sirius, capacidade instalada em energia limpa que o mundo inteiro inveja, mercado interno continental. O que falta não é ativo, é estratégia, a decisão política de tratar a estrutura produtiva como questão de Estado, atravessando governos, como fazem todos os que estão vencendo.

O Brasil discute política industrial com a timidez de quem pede desculpas

A economia da complexidade nunca deixou de afirmar o que agora virou consenso global: países ricos são ricos porque produzem coisas sofisticadas, e ninguém sobe a escada tecnológica sem um Estado capaz de planejar, investir e aprender. O que a China faz com seus fundos de orientação, o que os EUA propõem com o fundo estratégico de Sullivan, o que a Europa desenha com o Relatório Draghi – tudo isso é a mesma lição contada em três línguas. A pergunta que fica para nós é a de sempre: vamos finalmente aprender ou seguiremos a ser uma economia que não aprende?

E aqui vale ser justo com o Brasil: o diagnóstico já não é o problema. Temos hoje uma Nova Indústria Brasil desenhada por missões, à moda de Mariana ­Mazzucato, com metas de neoindustrialização em saúde, defesa, agroindústria, transição energética e digitalização. Temos o BNDES e a Finep de volta ao jogo com centenas de bilhões anunciados, um complexo econômicoindustrial da saúde tratado como questão de soberania depois da pandemia, e uma nova lei de licitações que finalmente permite usar o poder de compra do Estado como instrumento de desenvolvimento tecnológico. O vocabulário está correto. O problema é que a política industrial brasileira opera em uma macroeconomia que a contradiz todos os dias. De que adianta oferecer crédito direcionado para uma fábrica de semicondutores se o título público paga juro real­ entre os mais altos do planeta, sem risco e com liquidez diária? De que adianta subsidiar manufatura avançada se o câmbio, empurrado pelo boom de commodities, torna qualquer bem industrial brasileiro caro em dólar antes mesmo de sair da linha de montagem? A China desvalorizou o yuan e manteve crédito barato e paciente por três décadas. A Coreia fez o mesmo. Nenhuma política industrial sobrevive a uma macroeconomia que premia o rentismo e pune quem produz. Doença holandesa e juro alto são, no fim, a nossa política industrial de fato, só que às avessas.

Os líderes europeus tateiam caminhos. Draghi propõe investimentos públicos pesados para tirar o continente do atraso. O Brasil tem a Embraer como exemplo. Alckmin no lançamento do programa NIB, passo tímido – Imagem: Agência Brasil, Embraer, Palácio Chigi/Governo da Itália e Jewel Samad/AFP

Falta ainda o segundo ingrediente, e talvez o mais difícil: disciplina. O que distinguiu o Leste Asiático não foi o subsídio – subsídio a América Latina também deu, e muito. Foi a contrapartida. O crédito era barato, mas condicionado a desempenho exportador. A proteção era generosa, mas temporária e com prazo de validade. Quem não performava perdia o benefício. Aqui, historicamente, protegemos sem cobrar. Da Lei de Informática ao regime automotivo, garantimos reserva de mercado e renúncia fiscal sem exigir escala, exportação ou domínio tecnológico, e o resultado foi ineficiência cara e permanente. O Consenso de Pequim que os norte-americanos agora copiam não é “o Estado gastador”, é “o Estado que escolhe, financia, compra… E cobra”. E os dados de complexidade nos dizem com precisão onde escolher: não em qualquer setor, mas naqueles adjacentes às capacidades que temos, o que no nosso caso significa aeronáutica, bioeconomia amazônica, fármacos e imunobiológicos, defesa, máquinas agrícolas, química verde, minerais críticos processados aqui, não embarcados brutos. Embraer, Embrapa e Petrobras não nasceram de um plano de quatro anos, nasceram de decisões de Estado sustentadas por décadas, atravessando governos, ideologias e crises. É exa­ta­men­te isso que hoje fazem chineses, norte-americanos e europeus, cada um a seu modo, todos com a mesma partitura. •

*Professor da FGV-SP, foi economista-chefe, gestor de fundos e CEO de instituições financeiras.

Publicado na edição n° 1426 de CartaCapital, em 19 de agosto de 2026.

Este texto aparece na edição impressa de CartaCapital sob o título ‘A ordem do dragão’