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“A pior política fiscal é não ter dinheiro para fazer política social”

Vanguardas do Conhecimento

Professor e pesquisador na Faculdade de Economia da Universidade Cambridge, no Reino Unido, o brasileiro Tiago Cavalcanti é uma voz otimista diante da aparentemente inevitável aprovação pelo Senado da PEC 55, que tramitou como PEC 241 na Câmara. 

Especialista em crescimento e desenvolvimento, Cavalcanti rejeita o rótulo, atribuído aos economistas ortodoxos como ele, de desprezo do papel do Estado. Para Cavalcanti, a PEC abre um debate importante a respeito das prioridades do governo no Brasil e, por esse lado, pode ser positiva. “Vejo a PEC 55 como uma forma de criar uma racionalidade nas alocações dos recursos do Estado”, afirma.

CartaCapital: Qual a sua opinião sobre a eterna discussão brasileira entre ortodoxos e heterodoxos, e onde você se situaria?

Tiago Cavalcanti: Essa discussão existe desde a minha graduação, que se iniciou em 1991 e terminou em 1995. Fui então para os Estados Unidos, para uma escola ortodoxa, eu diria. Voltei para o Brasil em 2003, após ter passado um período em Portugal, e essa era ainda a grande dicotomia que existia no nosso País.

Eu ficava muito irritado com essa dicotomia na época, porque Recife é uma cidade que tem influência muito grande de bons economistas heterodoxos. Em vez de alimentar uma boa discussão, há uma barreira muito grande entre os dois grupos. 

Eu era considerado neoclássico e, por conta do rótulo, muitos  nem queriam saber o que eu tinha a dizer porque eu era um economista, vamos dizer, ortodoxo. A caricatura do ortodoxo seria daquele que gosta de desigualdade, que não vê nenhum papel importante do setor público etc.

Isso me irritava, pois eu entendia mais como uma cegueira. O essencial é olhar para a evidência empírica e, se ela mudar conceitos que eu tenho, não há problema nenhum, até porque já aconteceu.

Qualquer economista precisa olhar para os dados e de uma forma bem positiva. Gastos públicos aumentam ou não a demanda agregada em uma determinada situação? Essa é uma pergunta positiva, ainda não é normativa. É fundamental ter essa visão, é o papel de um pesquisador: fazer a pergunta e respondê-la guiado pelas teorias e, principalmente, pela evidência empírica.

CC: A PEC 241/55 coloca uma regra fiscal na Constituição, que, para ser mudada, requer votação de 3/5 em dois turnos nas duas casas do Congresso Nacional. O que você acha?  

TC: Essa é uma questão difícil. Em um país no qual o governo tributa e arrecada de forma suficiente, e aloca os recursos com o objetivo de melhorar o bem estar por meio de investimento em infraestrutura, melhora na educação e na saúde pública, a PEC seria completamente desnecessária. Em um ambiente que a gente chama em Economia de “first best”, ela é desnecessária.

Agora, em um ambiente em que há várias distorções estatais eu vejo a PEC 55 como uma forma de criar uma racionalidade nas alocações dos recursos do Estado. Em princípio, eu sou a favor dela, pois a vejo como uma forma de repensar o Estado no Brasil.

CC: E que distorções seriam essas?

TC: No Brasil o Estado é apropriado por grupos que não necessariamente representam a sociedade democrática, mas que são organizados. Há distorções como por exemplo o fato de 85% dos gastos do BNDES serem financiados pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) ou pela transferência de títulos, e boa parte dos financiamentos irem para grandes empresas, havendo estudos, por exemplo, de Sérgio Lazzarini e de Marco Bonomo, mostrando que essas empresas normalmente fazem uma arbitragem, que é colocar a dívida barata com o BNDES no lugar de uma dívida mais cara. Nesse cenário não há mais investimento nem crescimento, enquanto a evidência empírica – e eu tenho um trabalho sobre isso com Paulo Vaz, que é da UFPE – mostra que empréstimos do BNDES para pequenas e médias empresas têm bons efeitos nos investimentos e na produtividade. Apesar disso, a maior fração do dinheiro não é alocada para pequenas e médias.

Você tem várias outras distorções, como universidades públicas gratuitas. Eu sou contra a privatização das universidades, mas não sei porque existe esse tabu de discutir a questão da gratuidade para quem pode pagar, uma política totalmente regressiva.

CC: O que  acha da regra em si, ou seja, de limitar as despesas primárias pela inflação do ano anterior, impedindo aumentos reais, e sem limitar as despesas financeiras? Haveria propostas melhores, como alguma que fizesse relação do limite de despesas com o PIB?

TC: É importante frisar duas coisas. Isso não implica em corte nos gastos, mas numa restrição do crescimento à taxa da inflação. A segunda é que não é de 20 anos, porém de dez mais dez. No décimo ano, ela pode ser revista e não precisa de 3/5, e sim 50% mais um.

Qualquer mudança nela, como para um percentual do PIB, seria, na minha opinião, uma alteração marginal. A PEC é um ajuste gradual da dívida e não brusco. O diagnóstico é claro no sentido de que o Brasil tem uma dinâmica da dívida insustentável. Vemos isso pelo tamanho do déficit primário: em torno de 170 bilhões ou 3% a 3,5% do PIB. O déficit nominal é 10% do PIB.

A dívida tem trajetória crescente e um custo imenso de rolagem por conta da taxa de juros. A pior política fiscal é não ter dinheiro para fazer política social. Com a PEC, é possível que a taxa de juros de longo prazo venha a cair e, no fim, a gente tenha mais recursos para investir no social e na infraestrutura, o que é contra intuitivo, mas é como pode acontecer.

CC: Quais têm sido os efeitos de regras fiscais muito rígidas em época de contração econômica? O que o exemplo europeu pode ensinar ao Brasil?

TC: O que acontece com os países europeus é muito mais parecido com os problemas dos estados do Brasil do que com o governo federal, pois há uma taxa de câmbio fixa, não se determina a política monetária.

Outra diferença brutal é o custo da rolagem de dívida do Brasil e de muitos países estrangeiros. Em uns, a taxa de juros é virtualmente nula, que é o caso da Europa, dos Estados Unidos e do Japão, de modo que o retorno dos gastos do governo pode ser muito pequeno para que se tenha o multiplicador, ou seja, para que mais gastos do governo gerem mais renda e demanda agregada. Esse aumento positivo tem de ser maior do que o aumento da dívida, e isso é bem mais fácil na Europa.  

Tiago Cavalcanti

Cavalcanti: para ele, a PEC pode ter efeitos positivos (Foto: Divulgação)

Então, o Estado vai gastar mais, porém a relação dívida versus PIB tende a cair, porque, nessa situação de alguns países, o multiplicador tende a ser mais elevado.

No Brasil, com uma taxa de juros de 14%, o retorno dos gastos do governo tem que ser imenso para se ter essa situação de o governo emitir títulos a esse custo e vir a ter um aumento na demanda agregada, na eficiência da economia, de tal forma que você possa diminuir essa razão de dívida versus PIB.

Acho, portanto, que são situações distintas. Na Europa, faz todo sentido fazer política fiscal expansionista, pois existia um problema muito grande de demanda, mas sem o problema de inflação que existe no Brasil, então compensava fazer esse tipo de política. No Brasil, na situação atual, acho  imprudente fazê-la.

Outra questão é a evidência empírica sobre o tamanho do multiplicador dos gastos. O que se sabe é que não existe um multiplicador. Em geral, em situações normais, não existindo problema nenhum de dívida, ele é praticamente zero. Isso faz sentido, pois, do contrário, seria muito fácil um país se desenvolver. Bastaria imprimir moeda, títulos, gastar mais.

Numa situação de crise bancária, que é a da Europa, o multiplicador tende a ser bastante elevado. Existe estimativa que ele seja perto de dois, ou seja, cada gasto de um geraria dois no acumulado, para o caso de uma crise financeira como a europeia.

Agora, quando você vai para uma situação de política fiscal frágil e dinâmica de trajetória de dívida insustentável, o multiplicador tenda a ser negativo, pois você pode aumentar, por exemplo, o prêmio da dívida e tornar cada vez mais caro rolá-la. São situações completamente diferentes, da mesma forma em que não existe apenas um multiplicador, nem uma única receita econômica para as diferentes crises, e a crise brasileira é bem diferente daquelas dos países europeus.

CC: A discussão dos multiplicadores levanta alguns problemas. O primeiro é que o gasto no Brasil pode ser muito mal feito, mas nem sempre é. Se fosse mais bem feito, os efeitos multiplicadores seriam muito maiores. O segundo problema, dentre outros, é a dificuldade de apreender esses efeitos, que são muitas vezes de difícil percepção e se dão em médio a longo prazo.

TC: Sem dúvida, concordo plenamente. É muito difícil de calcular certos multiplicadores. Para vários gastos, o multiplicador tende a ser muito alto, como é o caso, a meu ver, da infraestrutura no Brasil.

O problema é que, em vez de aumentar gastos com infraestrutura, o Brasil diminui. Com a queda da taxa de juros, tende-se a aumentar o investimento. Certos gastos não devem ser, obviamente, cortados, mas o País gasta com educação em proporção da renda mais do que a média dos países da OCDE. O gasto é muito ineficiente. 

Gasta-se três vezes mais com aluno do ensino superior do que com aluno do ensino médio. Essa diferença é maior do que a de todos os países da OCDE. Então, é preciso pensar nisso.

Veja a greve dos professores nas universidades federais do Brasil. Por que eles estão preocupados? É porque a PEC vai cortar o gasto com o ensino básico? Não somente. O sistema é altamente ineficiente, mas a preocupação é, muitas vezes, com o seu bem estar privado. Existe um bem estar social, porém ainda se olha essencialmente para o seu bem estar individual.

Quase ninguém fala em tornar a universidade autônoma. Fui professor da Universidade Federal de Pernambuco. Se houver autonomia, pagamento de forma diferenciada para estimular pesquisa, incentivos à obtenção de recursos de fora etc., a universidade pode ser diferente. O sistema de contratação é totalmente arcaico. O sistema de demissão não existe. Por que não se pode falar em ineficiência?

Falo das universidades federais  pois, no período em que eu estava lá, houve expansão delas. Eu via aquilo com tanta desconfiança, mas muitos estavam vibrando. Claro, a gente precisava de mais jovens nas universidades, mas estávamos reproduzindo um sistema totalmente ineficiente. Com o crescimento do sistema, fica cada vez mais difícil mudá-lo. 

O que se faz agora? A minha esperança em relação à PEC é que a gente comece a ter um pouco mais de racionalidade em relação à alocação dos nosso recursos. É como se nos últimos seis anos estivéssemos trabalhando sem restrição orçamentária e agora será necessário pensar nisso.

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