Alternativas de aperfeiçoamento das regras fiscais brasileiras

O Brasil tem adotado — especialmente a partir da década de 80 — diversos mecanismos para controlar os gastos públicos.

Destaco:

– 1986: a extinção da conta movimento do Banco do Brasil;

– 1988: a proibição do financiamento do Tesouro Nacional pelo Banco Central;

– 1988: a regra de ouro, também daquele ano, que proíbe a União realizar despesas correntes por meio do aumento da dívida pública;

– 2000: a obrigação de que os entes federados estabeleçam e cumpram metas de resultado primário, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal; e

– 2016: o teto de gastos instituído pela EC nº 95, que proíbe por 20 anos o aumento real das despesas primárias da União.

Além de estimular manobras contábeis que dificultam o controle social sobre o uso dos recursos públicos, a sobreposição de restrições fiscais excessivamente rígidas tem gerado instabilidade político-institucional e estagnação econômica. Como resultado, o crescimento médio do PIB per capita no Brasil caiu de cerca de 4,0%, entre 1931 e 1980, para apenas 0,5% entre 1981 e 2020. Diante do péssimo desempenho econômico verificado nas últimas quatro décadas, é preciso aperfeiçoar as atuais regras fiscais. Com esse propósito, podem ser identificadas três alternativas principais.

A primeira é a ampliação das restrições fiscais autoimpostas. Fundamentada na Lei de Say e na Teoria Quantitativa da Moeda, essa alternativa assume a moeda como um mero facilitador das transações econômicas. De acordo com essa visão, aumentos dos gastos públicos levam necessariamente ao aumento da inflação. Caberia ao governo promover um estado de confiança quanto à sua capacidade de garantir a solvência da dívida pública e um ambiente favorável aos negócios, o que contribuiria para o crescimento econômico conduzido pelas decisões de investimento dos agentes privados. É essa a lógica que tem orientado as vedações ao gasto público acima mencionadas, às quais se soma a EC nº 109/2021, que entre outros dispositivos instituiu proibições adicionais para o aumento de despesas da União caso a proporção da despesa obrigatória primária em relação à despesa primária total for superior a 95%.

A segunda alternativa, flexibilização pró-investimentos, é referenciada na abordagem keynesiana. Essa visão sustenta que a preferência pela liquidez em situações de incerteza motiva a retenção de moeda, o que pode inibir tanto o consumo quanto o investimento. Reduzir os gastos públicos em economias que não estejam em pleno emprego seria contraproducente, pois mantém a demanda agregada abaixo do seu potencial, o que inibe os gastos privados e reduz a arrecadação tributária. Por evitar que isso ocorra, Keynes sugeriu dividir o orçamento público em dois tipos: o orçamento de gastos correntes (que, segundo ele, deveria buscar o equilíbrio entre receitas e despesas) e o orçamento de investimentos (cujo equilíbrio a médio e longo prazo poderia ser garantido com o crescimento da produção, da renda e do emprego e, consequentemente, da arrecadação). É essa visão que orienta as recomendações de flexibilização das regras fiscais com o intuito de viabilizar a ampliação das despesas contabilmente classificadas como investimentos públicos (ou despesas de capital), como proposto na PEC nº 131/2019, mantendo controles mais rígidos sobre os gastos correntes.

Programas mal formulados, que não atendam às necessidades concretas da população, desperdiçam força de trabalho, recursos naturais, tecnologias e capacidade de gestão

Uma terceira alternativa, aqui chamada de planejamento funcional, tem como referência as finanças funcionais. Esta visão converge com a abordagem keynesiana sobre a importância da moeda e do gasto público para a promoção do desenvolvimento, mas aprofunda essa linha de raciocínio ao sugerir que as despesas correntes são tão importantes quanto as despesas de capital. Essa ressalva é relevante especialmente no Brasil, que precisa ampliar as despesas correntes em áreas como saúde, assistência social, educação e ciência, tecnologia e inovação, para que o enfrentamento emergencial da crise sanitária seja realizado de forma adequada e em sintonia com as transformações estruturais necessárias para o avanço civilizacional do País. Afinal, de que adianta construir novas escolas, hospitais, estradas e demais equipamentos de infraestrutura social e econômica sem que possam ser contratados os profissionais e os insumos necessários para a adequada utilização e manutenção das antigas e novas infraestruturas?

Essa terceira alternativa é a mais adequada se estivermos pensando em iniciativas integradas de planejamento e gestão orçamentária. A PEC nº 36/2020 é uma boa referência para objetivar esse debate, pois ela revoga a regra de ouro e a EC nº 95/2016, além de tornar sem efeito prático a meta de resultado primário instituída pela LRF. Em contrapartida, o Plano Plurianual (PPA) passa a ser a principal referência fiscal do Brasil, com limites de despesas plurianuais diferenciados por grandes temas e ancorados em metas para a prestação dos serviços públicos.

Uma visão abrangente sobre planejamento e gestão orçamentária é condição necessária para a estruturação de processos de trabalho que considerem os possíveis impactos de cada gasto público sobre os preços e as contas externas. Programas mal formulados, que não atendam às necessidades concretas da população, desperdiçam força de trabalho, recursos naturais, tecnologias e capacidade de gestão que poderiam ser melhor empregados em outras atividades. Por isso é preciso planejar, priorizar, coordenar, monitorar, avaliar e revisar as políticas e os programas governamentais, atentando para que a trajetória de desenvolvimento brasileira não seja obstada por gargalos produtivos e restrições externas capazes de provocar pressões inflacionárias e/ou problemas no Balanço de Pagamentos.