A política nacional do audiovisual sob risco de desmonte

Não é exagero afirmar que o setor de produção audiovisual brasileiro vive, hoje, o seu momento mais dramático desde a extinção da Embrafilme, em 1989. Essa situação se dá devido a ações (e inações) concretas e potenciais do Estado brasileiro, dentre as quais o Acórdão nº 721/2019 do TCU é a mais contundente, mas não a única.

Resultado de dispositivos legais criados, ao longo do tempo, desde 1993, por governos de diferentes matizes ideológicas, a política nacional do cinema e do audiovisual é formada, em sua essência, por um tripé composto por: mecanismos de incentivo fiscal, mecanismos de fomento direto e mecanismos de estímulo à demanda.

Os frutos desta política são incontestes. De 1995 à 2018, o número de salas de exibição aumentou de 1.033 para 3.356; o número de longas metragens brasileiros lançados em salas de cinema saltou de 14 para 171; a participação da produção brasileira independente no horário nobre da programação da TV paga passou de inexpressiva para 20,8% (em 2017). O valor adicionado pelo setor audiovisual na economia brasileira aumentou em 182% em 7 anos, chegando a atingir 24,5 bilhões de reais em 2014.

Apesar dos resultados expressivos dessa política, os prazos de validade de alguns dos instrumentos legais, associados a conjuntura política atual, marcada pela hostilização do atual governo em relação ao setor cultural, põe em risco todos esses pilares.

Os mecanismos de incentivo fiscal ao patrocínio à produção audiovisual (Arts. 1º e 1º A da Lei 8.685/1998) e à ampliação das salas de cinema (Recine), assim como a cota de tela para cinema, tem prazo para se encerrar durante o governo Bolsonaro. Os mecanismos de incentivo em 2019 e a cota de tela em 2021. Por sua vez, as cotas de conteúdo brasileiro na TV paga têm prazo de vigência até 2023 e, também, dependem da ação do atual governo para sua eventual prorrogação tempestiva.

TV paga x streaming

Para complicar ainda mais a situação, é consenso no setor que o segmento de TV paga está perdendo rapidamente valor em favor do vídeo por demanda, que muito em breve deve ultrapassá-lo em relevância cultural e econômica. Um consenso que não conseguiu, ainda, ser traduzido na forma de um marco regulatório para o VOD. Em particular, um que estabeleça mecanismos de incentivo à demanda e ao fomento direto à produção, capazes de substituir, com a mesma eficiência, aqueles da TV paga, ameaçados duplamente de extinção.

A urgência desta regulamentação para o setor foi agravada, ainda, com o questionamento realizado pela Claro Brasil à Anatel sobre a natureza das operações de venda direta ao consumidor de canais lineares, por assinatura, pelas programadoras Turner e Fox, através da internet, no final de 2018. Caso a Anatel decida que tais operações não constituem prestação de Serviço de Acesso Condicionado, não estando, portanto, sujeitas as obrigações trazidas pela Lei 12.485/2011, é possível que haja uma migração integral do mercado de TV paga para este modelo. O que, na ausência de um marco legal para o VOD eliminará integralmente, na prática, a regulamentação do setor, inclusive as obrigações de veiculação de conteúdo brasileiro e independente.

Este cenário, desafiador em si para a indústria audiovisual, torna-se particularmente árduo devido ao marcado desinteresse e hostilização do atual governo pelo setor cultural. Uma postura que já gerou, seja por ação ou inação, direta ou indireta, prejuízos potencialmente gigantescos e que, se levados a cabo plenamente, podem fazer o setor retroceder a 1989.

O primeiro golpe veio no final do ano passado, quando o Decreto Presidencial que regulamentaria a Cota de Tela para o ano de 2019 não foi publicado, resultando na suspensão da cota de tela para este ano, com impactos sobre o volume de filmes brasileiros lançados e o seu market share ainda a serem verificados.

O segundo veio em abril com a publicação pelo Tribunal de Contas da União do Acórdão nº 721/2019, cujo conjunto de recomendações gerou a suspensão das ações de fomento ao setor geridas pela Ancine. Decisão que deve ser revista pela Agência, após o relator do Acórdão considerar a interrupção das ações de fomento uma reação excessivamente conservadora às suas recomendações, conforme informado por entidades do setor e noticiado pela revista Tela Viva, no dia 2 de maio. A manifestação do relator se deu no âmbito da análise dos embargos de declaração interpostos pela Ancine, relativos ao Acordão nº 721/2019, e ainda não foi publicada, podendo, portanto, conter aspectos relevantes que modulem esta decisão, que somente poderão ser analisados após a sua publicação.

Redução no fomento público

Mesmo que eivado de boas intenções – afinal o cuidado com o investimento de recursos públicos, em qualquer atividade, é merecedor do mais alto grau de controle e atenção tanto por parte dos órgãos de controle, como dos órgãos do poder executivo e da sociedade civil – as recomendações propostas no documento, em seu conjunto, na prática, inviabilizam a existência de fomento público à produção audiovisual. Explico.

No curto prazo, evidentemente, a recomendação de cessar a realização de quaisquer “acordos” que impliquem o repasse de recursos públicos federais para a produção audiovisual até que a Ancine demonstre ter capacidade operacional para processar as prestações de contas nos termos determinados no Acórdão nº 721/2019, traz um impacto gigantesco sobre o setor, per se. O alcance desta recomendação ainda precisa ser esclarecido pelo TCU na resposta aos embargos de declaração apresentados pela Ancine, a qual ainda não foi publicada.

No entanto, embora seja o mais imediato, a paralisação não é impacto mais grave, pois a mesma é conjuntural, e está condicionada à demonstração pela Ancine de um plano de ação capaz de absorver as recomendações do TCU. Se as recomendações fossem de fácil implementação, a paralisação, em si, não seria um problema grave. No entanto, este não parece ser o caso.

Após análise do documento, é possível agrupar as recomendações do TCU em três grandes grupos: 1) Abandono de um grupo de procedimentos que visavam o aumento da eficiência da Ancine na análise de prestações de contas, instituídos pelo projeto Ancine + Simples, que incluíam a verificação das prestações de contas por amostragem; 2) Mudança na forma de análise de prestação de contas de modo que seja realizada a análise integral de todos os documentos fiscais apresentados; e 3) Mudança nos critérios de aprovação de despesas de projetos audiovisuais.

Em relação ao primeiro grupo de recomendações, é preciso, antes, esclarecer que as críticas dos órgãos de controle à forma como são analisadas as prestações de conta de projetos culturais e audiovisuais é antiga. Todos os gestores que passaram pelo Ministério da Cultura e pela Ancine tiveram que dedicar uma parcela significativa de sua energia para propor, em diálogo com TCU e CGU, metodologias e ações capazes de dar conta do passivo de prestação de contas em resposta às recomendações destes órgãos. A metodologia proposta pelo projeto Ancine + Simples não foi diferente. Construído em diálogo com a CGU, a AGU, e submetida à avaliação do TCU antes de ser implementado, o Ancine + Simples foi regulamentado através do Decreto Presidencial nº 8281/2014, e constitui, até o momento, o esforço mais racional e eficiente realizado na direção da superação do passivo nas prestações de contas de projetos audiovisuais, e criação de uma metodologia capaz de manter sob controle o volume crescente de análises, sem reduzir a capacidade de investimento no setor.

Tamanho do impacto

Neste sentido, a recomendação de abandono da metodologia implantada pelo Ancine +Simples traz um altíssimo impacto sobre a operação interna da Ancine e, consequentemente, sobre o fomento ao setor audiovisual. Para se ter uma ideia deste impacto, no Acordão nº 721/2019, o TCU projeta que, mantida a metodologia Ancine + Simples, a agência levaria quatro anos para eliminar o passivo das prestações de contas.

O cenário se agrava ainda mais quando cumulado com as recomendações do grupo 2, as quais determinam que a Ancine inclua em todas as análises de prestação de contas, a verificação integral de todos os documentos fiscais apresentados (normalmente na casa de milhares por projeto).

Este grupo de recomendações é o primeiro a indicar um certo grau de desconexão entre o que propõe o TCU e a realidade concreta da produção audiovisual. Ao contrário de projetos de infraestrutura ou outros, no qual as compras de materiais e contratações de serviços se dão de maneira condensada em grandes volumes, geralmente altamente padronizados, na produção audiovisual/cultural, cada projeto é único, detendo necessidades particulares que não se replicam com exatidão nos demais, e é em geral realizado a partir da prestação de centenas a milhares de serviços de baixo valor, gerando, portanto, um alto volume de documentos fiscais com valores relativamente baixo.

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Evidentemente, a reunião da obrigação de verificação de contas de todos os projetos audiovisuais (são centenas de projetos novos por ano), sem qualquer metodologia de amostragem, com a obrigação da verificação de todos os documentos fiscais apresentados nestes projetos (na casa de milhares por projeto), torna inviável realizar a análise de prestação de contas, manualmente, com o volume de servidores atualmente alocados na Ancine. Arrisco dizer, inclusive, que o aumento do número de servidores necessários para superar o passivo e analisar, manualmente, o volume de projetos atualmente fomentados, nesta metodologia, é impraticável.

O diretor-presidente da Ancine, Christian de Castro, em entrevista ao jornal O Globo, afirmou que para superar o passivo em 5 anos necessitaria de 66 servidores a mais, além dos 21 atualmente alocados no setor de Prestação de Contas para superá-lo. Num cenário em que o ministro da Economia já comunicou publicamente que não autorizará a realização de novos concursos públicos e em que os órgãos de controle e associações de servidores públicos questionam a terceirização de atividades-fim de responsabilidade exclusiva de servidores, a recomendação feita pelo TCU tem potencial de interromper, por anos, as atividades de fomento ao setor.

Qual seria a saída?

Nesta conjuntura, a única solução realista e eficiente é a automação da análise documental da prestação de contas. A Ancine tem ventilado a hipótese de uso do blockchain, uma solução interessante, mas que ainda parece distante, e a migração da execução financeira dos projetos audiovisuais, integralmente, para a plataforma de pagamentos do Banco do Brasil, a qual promoverá a vinculação automática de todos pagamentos efetuados pelo projeto aos documentos fiscais correspondentes. Esta última, ao que tudo indica, teria viabilidade de ser implementada até o final do ano, e resolveria definitivamente as fragilidades apontadas pelo TCU para os novos projetos, restando ainda o problema de como tratar o passivo anterior.

Por fim, chegamos ao terceiro grupo de recomendações do TCU, que trata de mudança nos critérios de aprovação de despesas de projetos audiovisuais. São estas as mais graves, por seu impacto no longo prazo. Este conjunto de recomendações revela uma incompreensão recorrente do tribunal em relação à características intrínsecas do fazer audiovisual, as quais, por esta razão, são incontornáveis e, portanto, inconciliáveis com a forma como este órgão de controle pretende que seja realizado o fomento ao setor.

São exemplos disso: o impedimento de realizar pagamentos por serviços efetivamente prestados pelos sócios das empresas produtoras aos seus projetos, fato extremamente comum, uma vez que sócios das empresas produtoras, comumente, atuam profissionalmente no setor como produtor executivo, diretor de produção, diretor, roteirista, etc…; consideração de despesas com alimentação e passagens como despesas secundárias/administrativas com consequente recomendação de sua redução, o que não se coaduna com aspectos elementares da produção audiovisual que muitas vezes necessitam ocorrer em locais distantes da residência da equipe de produção, e cuja economia impõe, via de regra, a necessidade de alimentação da equipe no set de filmagem; a exigência de paridade estrita entre os valores dos itens orçamentários aprovados e sua execução, o que contraria a imprevisibilidade natural e intrínseca do fazer audiovisual, no qual a ocorrência de fatos extraordinários comumente impõe a necessidade de ajustes na produção e consequentemente no orçamento aprovado; entre outros.

Este terceiro grupo de recomendações é o mais difícil de ser superado, pois está na raiz da tensão histórica existente entre o TCU e a Ancine: a dificuldade dos seus auditores em compreender as particularidades e especificidades da produção audiovisual. Neste caso, não há solução possível que não passe por um processo de diálogo intenso e permanente entre o setor audiovisual e o TCU de modo a se promover a capacitação dos auditores e a construção de consensos pactuados entre órgãos de controle, Ancine e setor sobre a natureza das despesas de produção audiovisuais. Pois, sem uma revisão deste entendimento por parte do tribunal, mesmo que se superem as recomendações relativas ao passivo de análise das prestações de conta, ainda assim, o fomento público ao audiovisual poderá se manter inviável.

É importante ressaltar que a crise no fomento público federal ao setor audiovisual afeta não apenas a produção independente, mas todo o setor de TV paga. Uma vez que as cotas estabelecidas pela Lei 12.485/2011 permanecerão vigentes até 2023, na ausência de mecanismos de financiamento público, empresas programadoras e empacotadoras serão forçadas a encontrar outras formas de financiamento para o seu cumprimento. Este desarranjo geral do mercado poderá, ainda, influenciar decisivamente na análise da Anatel sobre o questionamento da Claro Brasil, aumentando o risco de desregulamentação geral do segmento de TV paga, antes da instituição de um marco legal do VOD que o venha a substituir.

Atuação articulada

Como pode-se perceber, à exceção, possível, dos mecanismos de fomento estabelecidos nos Arts. 3º e 3ºA da Lei do Audiovisual, e Art. 39, inciso X e Art. 41, da MP 2228-1, que a depender da resposta aos embargos de declaração submetidos pela Ancine ao TCU, podem ter sido preservados, todos os demais mecanismos que formam o tripé de sustentação da política nacional do audiovisual – cotas de tela, programação e pacote, Fundo Setorial do Audiovisual e incentivo fiscal via patrocínio – se encontram sob risco e dependerão fortemente da atuação articulada do setor audiovisual junto ao congresso nacional, o governo federal, a Ancine e a Anatel, para serem mantidos, ou substituídos por outros.

Este protagonismo da sociedade civil torna-se ainda mais relevante quando se considera a situação institucional das instâncias de governo que tradicionalmente tratam do setor.

O Ministério da Cultura, em outros tempos o principal fiador das políticas públicas do setor audiovisual junto ao governo federal, se encontra reduzido a uma Secretaria Especial. O atual Ministério da Cidadania, que o absorveu, precisa dividir sua atenção com assuntos que vão dos esportes à política de drogas, passando pelo Bolsa Família, além da cultura. A Ancine se encontra, já há algum tempo, engolida por um processo contínuo de embate político pela ocupação de sua diretoria colegiada, e em particular, a sua presidência. O capítulo mais recente desta disputa foi a indicação pelo ministro Osmar Terra de um auditor da CGU para ocupação da vaga anteriormente ocupada pela atual Secretaria Municipal de Cultura do Rio de Janeiro, Mariana Ribas, que permaneceu apenas meses no cargo. Esta indicação pode sinalizar a intenção do ministério em agravar o processo iniciado pelo TCU ao invés de resolvê-lo ou suavizá-lo.

Simbolicamente, no ano em que se completa 30 anos da infame extinção da Embrafilme, ato que encerrou um grande ciclo de desenvolvimento da indústria audiovisual brasileira, novamente o setor se vê sob risco de encerrar mais um ciclo de desenvolvimento, o maior já ocorrido na história nacional, caso não seja capaz de se unir e reagir aos múltiplos ataques a que vem sendo submetido.