O que são ZEIS: as regras do jogo na disputa pelas cidades 

Se a cidade fosse um jogo de tabuleiro, a peça mais poderosa seria o zoneamento. É por meio dele que o poder público decide onde se pode morar, construir, preservar ou investir. Ou seja, o zoneamento define as regras que organizam o uso do território e, por isso, influencia diretamente quem permanece e quem é empurrado para longe.

Mas esse jogo nunca foi neutro. Alguns jogadores sempre começaram a partida com muito mais peças, recursos e liberdade de movimento do que outros. Ao longo da história, o zoneamento também foi utilizado para produzir desigualdades, concentrar investimentos e reforçar a segregação social e racial. Como escreveu Carolina Maria de Jesus, a favela tornou-se o “quarto de despejo” da cidade. Dados do Censo de 2022 indicam que o Brasil tem 12.348 Favelas e Comunidades Urbanas, onde vivem ao menos 16.390.790 pessoas. Destas, 72,9% são negras (pretas e pardas).

Foi justamente para mudar essas regras que surgiram as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Criadas a partir das lutas pela Reforma Urbana, especialmente no Nordeste na década de 1980, elas transformaram um instrumento historicamente usado para excluir em um mecanismo voltado à permanência das populações de baixa renda em seus territórios. Foi a primeira vez que os grupos historicamente excluídos conseguiram participar da escrita das regras do jogo legislativo.

Mas, afinal, o que são as ZEIS? 

As ZEIS são um instrumento de política urbana concebido para mudar a forma como o zoneamento tradicionalmente é aplicado no Brasil. Por meio delas, são demarcadas áreas destinadas à moradia popular que devem ser priorizadas pelo poder público para promoção de urbanização e regularização fundiária. Assim, aplicam-se regras urbanísticas específicas que reconhecem as formas de ocupação e autoconstrução desenvolvidas pelos próprios moradores. A ZEIS busca proteger esses territórios da pressão do mercado imobiliário, proibindo usos incompatíveis e garantindo a permanência. Em outras palavras, as ZEIS impedem que o mercado imobiliário jogue sozinho.

A experiência pioneira de formulação e implementação das ZEIS no Brasil ocorreu em Recife. Um dos seus destaques foi a criação de um sistema de gestão democrática para essas áreas. Em cada ZEIS, foram instituídas as Comissões de Urbanização e Legalização da Posse da Terra (COMULs), com a sociedade civil em sua composição, responsáveis por articular, discutir e deliberar sobre os projetos de urbanização e regularização fundiária. Pela primeira vez, quem vivia nesses territórios também passou a ocupar lugar na mesa onde as próximas jogadas eram definidas.

A experiência de Recife influenciou a adoção das ZEIS em outros municípios. Em Diadema (SP), por exemplo, o instrumento passou a desempenhar uma função complementar: além de reconhecer assentamentos já consolidados, passou a reservar terrenos vazios, públicos e privados, para a produção de habitação de interesse social. Denominadas Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS), essas áreas buscavam direcionar terrenos dotados de infraestrutura para a construção de moradias populares, ampliando o papel das ZEIS no planejamento urbano ao prever espaços destinados à futura produção habitacional.

Em Salvador, a experiência da ZEIS da Gamboa amplia o escopo do instrumento ao incorporar a proteção de comunidades tradicionais. O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de 2016, atualmente em vigor, criou uma categoria específica de ZEIS destinada a essas comunidades, resultado de um processo de mobilização social. A comunidade da Gamboa, formada por uma população tradicional pesqueira e majoritariamente negra, localizada em uma área de intensa valorização imobiliária, foi enquadrada nessa categoria, passando a contar com um mecanismo voltado à proteção de seu território e de seu modo de vida.

Essa experiência mostra que as ZEIS podem responder a diferentes desafios da política urbana. Além da promoção da moradia de interesse social, o instrumento também pode contribuir para a permanência de comunidades historicamente vulnerabilizadas em seus territórios. No caso da Gamboa, essa proteção dialoga tanto com a afirmação da cultura tradicional quanto com o enfrentamento das desigualdades produzidas pela segregação histórica, os desafios impostos pelas mudanças climáticas e a resposta à crescente pressão sobre os territórios costeiros.

E se as pessoas historicamente relegadas ao “quarto de despejo” das cidades são, em sua maioria, negras, e se as ZEIS também têm uma dimensão racial – como demonstra o caso de Salvador, onde mais de 80% da população dessas áreas é negra –, sua implementação também deve dialogar com políticas de enfrentamento das desigualdades raciais.

Embora o Estatuto da Igualdade Racial não trate especificamente do zoneamento urbano, ele estabelece diretrizes para ampliar o acesso da população negra à terra, à moradia adequada e aos serviços urbanos. Nesse sentido, oferece uma base importante para compreender as ZEIS não apenas como uma política urbana, mas também como um mecanismo com potencial reparatório, capaz de enfrentar desigualdades produzidas pela segregação socioespacial e pelo racismo.

Fortalecendo as ZEIS: o jogo continua

As experiências desenvolvidas pelos municípios influenciaram a legislação federal. Com a aprovação do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), as ZEIS passaram a integrar o conjunto de instrumentos da política urbana voltados ao cumprimento da função social da cidade e da propriedade.

A Constituição Federal de 1988 manteve o direito à propriedade privada, mas estabeleceu que ela deve cumprir uma função social. Isso significa que a propriedade deve atender não apenas aos interesses de seu proprietário, mas também ao interesse coletivo. 

Cabe ao Plano Diretor definir, por meio do zoneamento, como cada área da cidade cumprirá essa função. Nas ZEIS, isso ocorre pela destinação do solo à moradia de interesse social e à proteção de comunidades tradicionais, contribuindo para a permanência dessas populações em áreas sob pressão da valorização imobiliária.

O Estatuto da Cidade fortaleceu as ZEIS e estimulou sua adoção pelos municípios. Em 2021, elas já estavam previstas em 58,4% dos municípios brasileiros, segundo o IBGE.

Porém, como em todo jogo, nenhuma conquista é definitiva. A implementação das ZEIS continua marcada por disputas políticas, econômicas, raciais e territoriais.

A revisão recente dos planos diretores mostra que essas disputas seguem ativas. Em Recife, onde as ZEIS surgiram, o instrumento foi mantido, mas sofreu mudanças que reduziram parte de sua proteção. Uma delas permite a unificação de terrenos, o que facilita a realização de novos empreendimentos imobiliários, especialmente em áreas centrais e próximas ao litoral. Na prática, isso aumenta a pressão do mercado e dificulta a permanência da população de baixa renda nesses territórios.

Mesmo após mais de duas décadas do Estatuto da Cidade, a ideia de função social da propriedade e da cidade ainda está em disputa e depende de sua aplicação concreta pelos municípios. 

Tal como ocorre com os instrumentos de proteção ambiental, cuja defesa persiste mesmo diante de sucessivos ataques, as ZEIS não podem ser abandonadas porque enfrentam uma correlação de forças políticas desfavoráveis à sua efetividade. Ao contrário, é nesses momentos que sua existência se torna ainda mais necessária. Instrumentos de proteção territorial não são descartados quando sofrem pressão; são fortalecidos pela mobilização social que lhes deu origem. Em outras palavras, se a disputa continua aberta, também continua aberta a possibilidade de reescrever as regras.

É nesse contexto que se insere a campanha “ZEIS Já! Pelo Direito à Moradia e à Cidade”, uma articulação de movimentos sociais, universidades e organizações da sociedade civil voltada à defesa, à ampliação e à efetivação das ZEIS em Salvador. A campanha atua para fortalecer esse instrumento no processo de revisão do plano diretor em curso e reafirmar seu papel na garantia da permanência de populações de baixa renda e comunidades tradicionais nas cidades. 

A experiência das ZEIS mostra que as regras da cidade não são fixas. Elas podem mudar quando há mobilização de movimentos sociais, universidades, comunidades e poder público. Transformar as ZEIS em realidade efetiva significa fazer com que um direito previsto na lei se traduza em condições concretas de moradia e permanência na cidade. Mais importante do que vencer uma partida é garantir que todos permaneçam no tabuleiro, para que as regras da cidade sejam reescritas em prol do direito à cidade e da justiça racial e social, frente aos processos históricos de exclusão que marcaram a população negra e pobre nas cidades.