A política industrial que nasce das demandas populares

Nesta semana, o Financial Times publicou em um editorial uma análise sobre os motivos do sucesso da estratégia de desenvolvimento chinesa. O título é bastante sugestivo: A Política Industrial é a vantagem comparativa chinesa. Trata-se de uma interpretação bastante distinta daquela que prevaleceu no ocidente ao longo de décadas. O próprio FT inúmeras vezes sugeriu que as políticas industriais chinesas distorciam os mercados e geravam ineficiências. Portanto, comprometeriam os fundamentos que levariam a um crescimento sustentável no longo prazo.

No artigo desta semana, é interessante observar que nem mesmo os subsídios são criticados. Ao contrário, são relativizados. Cita-se, por exemplo, que eles não são o principal fator da competitividade chinesa no setor de veículos elétricos, uma vez que responderiam por apenas 15% da vantagem de custo das empresas locais. Ao contrário, o que a coluna destaca é o caráter amplo da coordenação da política industrial chinesa. Uma coordenação que combina planejamento central com intensa competição regional. 

É interessante observar que essa coluna se soma a um conjunto de reinterpretações de economistas e policy makers sobre o tema. Como caso emblemático, destaca-se o relatório recente do Banco Mundial – Política Industrial para o Desenvolvimento. Neste, o banco reinterpreta as críticas que tinha sobre política industrial e sugere que seus conselhos aos países em desenvolvimento envelheceram mal e hoje têm a mesma serventia de um disquete. Como seria de se esperar, o caso chinês também é tratado como um exemplo de relevante sucesso de aplicação da política industrial.

Ambas as publicações parecem ter aprofundado substancialmente sua compreensão sobre as raízes da estratégia de desenvolvimento chinesa, o que mostra o amadurecimento do debate. Explicações simplistas como aquelas que sugeriam que a competitividade chinesa decorreria de salários baixos e fartos subsídios não são tidas como suficientes nem mesmo entre economistas ortodoxos. Agora, fatores como coordenação do investimento, estabelecimento de metas rígidas e ambiciosas como contrapartidas de incentivos, políticas de transferência de tecnologia por parte de multinacionais e a consolidação de um sistema nacional de inovação são amplamente destacadas.  

Apesar deste aprofundamento, chama a atenção o fato de que um dos principais fatores destacados entre os economistas e formuladores de política chineses como responsável pelo sucesso de sua estratégia industrial e tecnológica está ausente nas análises ocidentais. Trata-se do que os chineses denominam de “conquistar a cidade a partir do campo”.

A metáfora, originária da Longa Marcha, remete à ideia exaustivamente defendida por Mao Zedong de que o desenvolvimento das forças produtivas deveria ser direcionado pelas especificidades chinesas – em oposição ao caminho soviético de construir o socialismo a partir do proletariado urbano. A materialização dessa especificidade, por sua vez, esteve associada à ideia de que a construção de capacidades produtivas nacionais deveria se iniciar a partir do atendimento das necessidades da população nacional. 

Em termos de derivação para o planejamento, tal estratégia significou – e significa até hoje – a priorização do desenvolvimento de produtos manufatureiros adequados ao padrão de renda da população chinesa. Ou seja, buscou-se evitar a replicação de estruturas produtivas típicas dos países desenvolvidos, uma vez que estas foram forjadas a partir de uma combinação entre intensidade de capital, padrão de produção e organização da dinâmica do trabalho incompatíveis com o nível de subdesenvolvimento chinês no imediato pós-1949.

São inúmeros os exemplos dessa estratégia de desenvolvimento baseada na criação de capacidades produtivas a partir de mercados inicialmente negligenciados pelo capital internacional. O caso mais conhecido é o da Huawei, cuja trajetória se apoiou em sua fase inicial no desenvolvimento de estruturas de telecomunicações voltadas às áreas rurais chinesas, justamente aquelas que despertavam menor interesse das empresas estrangeiras após a abertura econômica iniciada em 1978.

Essa mesma lógica ajuda a compreender o sucesso recente dos veículos elétricos chineses. O Hongguang Mini EV, desenvolvido pela Wuling para consumidores de menor renda em cidades do interior, vendeu mais de 2 milhões de unidades entre 2020 e 2025 e contribuiu para criar escala, aprendizado produtivo e dinamismo tecnológico no setor de baterias. Tratava-se de um produto de alta tecnologia, mas adaptado às condições locais: barato, simples, urbano e funcional.

Os casos das scooters elétricas populares e das baterias de fosfato de ferro-lítio reforçam esse padrão. Tecnologias inicialmente simples, baratas ou consideradas pouco promissoras foram aprimoradas pelas empresas chinesas até se tornarem bases de liderança industrial. Em vez de apenas copiar as fronteiras tecnológicas dos países de alta renda, a China transformou restrições locais de renda, demanda e infraestrutura em vetores de inovação, escala e competitividade internacional.

Em síntese, a experiência chinesa mostra que a busca pela construção das forças produtivas, levando-se em consideração as especificidades e os padrões de renda nacionais, é um campo muito promissor para a construção de capacidades produtivas e tecnológicas nacionais. 

Tal lição, apesar de pouco compreendida no debate ocidental, poderia contribuir para a política industrial brasileira. Quando analisamos segmentos de mercados voltados ao atendimento das demandas mais aderentes aos padrões de renda nacional, são inúmeros os exemplos que ilustram este potencial. 

E vale ressaltar que, ao contrário do que uma primeira leitura poderia sugerir, tal estratégia não se restringe a segmentos de baixa intensidade tecnológica. O caso da Totvs (R$ 5,8 bi de receita em 2025) é emblemático nesse sentido. Sua liderança no mercado brasileiro de softwares de gestão empresarial está amplamente ancorada em um modelo de negócio que desenvolve soluções principalmente para empresas de médio porte a partir do maior entendimento do mercado local, e com flexibilidade muito maior que a oferecida pela líder global SAP. 

Outros casos que poderiam ser destacados são: a Natura (23,8 bilhões de reais) e sua estratégia que combina aproveitamento da biodiversidade brasileira, grande investimento em P&D e a comercialização a preços acessíveis via redes de revendedoras locais; a gigante do setor de medicamentos NC / EMS (26,4 bilhões de reais), líder em genéricos – um exemplo evidente do posicionamento em segmentos de mercado mais aderentes ao padrão de renda local; o grupo de alimentos M. Dias Branco (10,4 bilhões de reais) e sua forte presença no segmento de marcas populares e regionais; empresas do complexo automotivo como Randoncorp (13,1 bilhões de reais) que controla marcas como Fras-le, Fremax, Nakata e Controil, as quais se dedicam ao oferecimento de uma ampla gama de peças e equipamentos para o setor de transporte – com grande ênfase no mercado de reposição de peças usadas; a Dexco (8,2 bilhões de reais) proprietária de marcas com ampla presença em inúmeros segmentos de construção residencial e comercial;  a Jacto (3,7 bilhões de reais) e a sua concentração na oferta de máquinas e equipamentos agrícolas principalmente para pequenos e médios produtores, etc.

Ou seja, a lista de campeões nacionais, regionais e populares é extensa — e muito maior do que se imagina à primeira vista. Nesse sentido, a lição chinesa de “conquistar as cidades a partir do campo”, isto é, transformar segmentações de mercado e padrões nacionais de renda em bases para a construção de capacidades produtivas e inovativas, pode oferecer um caminho promissor para a política industrial brasileira. Além disso, tal orientação permitiria contornar, ainda que parcialmente, a lógica de “chutar a escada” imposta por empresas e organismos multinacionais.

Essa estratégia também poderia ampliar a legitimidade da política industrial nacional, justamente por partir de demandas concretas da população e de uma base material já existente, enraizada no mercado interno e controlada pelo capital nacional. 

Antônio Carlos Diegues é Professor Livre Docente do Instituto de Economia da Unicamp e Diretor do Núcleo de Economia Industrial e da Tecnologia