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Política

Lei de Anistia

Discurso de Fábio Konder Comparato sobre mudanças na Lei da Anistia

por Fábio Konder Comparato — publicado 09/05/2013 15h47, última modificação 18/11/2014 21h52
Audiência pública na Câmara discutiu projeto de Luiza Erundina (PSB-SP) que exclui crimes de agentes públicos da lista de anistiados
Alexandra Martins / Câmara dos Deputados

Nesta quinta-feira 9, uma audiência pública na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania da Câmara debateu o projeto de lei 573/11, da deputada Luiza Erundina (PSB-SP), que exclui do rol de crimes anistiados após a ditadura (1964-1985) aqueles cometidos por agentes públicos, militares ou civis, contra pessoas que, efetiva ou supostamente, praticaram crimes políticos. Segundo a proposta, esses atos não estão incluídos entre os crimes conexos definidos na Lei da Anistia, de 1979.

A proposta de Erundina foi rejeitada pela Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional e, na CCJ, tem parecer contrário do relator, deputado Luiz Pitimann (PMDB-DF). Confira abaixo o discurso do jurista Fábio Konder Comparato, um dos debatedores:

1.– O Projeto de Lei nº 573, de 2011, apresentado pela eminente Deputada Luiza Erundina, objetiva “dar interpretação autêntica ao disposto no art. 1º, § 1º da Lei nº 6.683, de 28 de agosto de 1979”. Segundo esse dispositivo, são declarados conexos com os crimes políticos, objeto da anistia concedida pela lei, “os crimes de qualquer natureza relacionados com crimes políticos ou praticados por motivação política”.

De acordo com os termos do art. 1º do citado Projeto de Lei, “não se incluem entre os crimes conexos, definidos no art. 1º, § 1º da Lei nº 6.683, de 28 de agosto de 1979, os crimes cometidos por agentes públicos, militares ou civis, contra pessoas que, de modo efetivo ou suposto, praticaram crimes políticos”.

2.– A razão dessa propositura legislativa é dar efetivo cumprimento à Sentença condenatória do Estado Brasileiro, proferida por unanimidade em 24 de novembro de 2010 pela Corte Interamericana de Direitos Humanos, no  caso Gomes Lund e outros v. Brasil (“Guerrilha do Araguaia”), como segue:

“As disposições da Lei de Anistia brasileira que impedem a investigação e sanção de graves violações de direitos humanos são incompatíveis com a Convenção Americana, carecem de efeitos jurídicos e não podem seguir representando um obstáculo para a investigação dos fatos do presente caso, nem para a identificação e punição dos responsáveis, e tampouco podem ter igual ou semelhante impacto a respeito de outros casos de graves violações de direitos humanos consagrados na Convenção Americana ocorridos no Brasil.”

3.– Por que razão deve o Brasil cumprir integralmente tal decisão?

Comecemos por lembrar que o princípio fundamental do Estado de Direito impõe a todas as potências soberanas o respeito absoluto à jurisdição dos tribunais internacionais, quando essa jurisdição foi por elas oficialmente reconhecida. No contexto do direito internacional, prevalece em qualquer hipótese o princípio pacta sunt servanda, sendo inadmissível que um Estado invoque a sua soberania para rejeitar a aplicação de tratados ou convenções que haja aceito.

O Brasil aderiu à Convenção Americana sobre Direitos Humanos e reconheceu como obrigatória, nos termos do disposto em seu art. 62, a jurisdição da citada Corte. O art. 68 da Convenção dispõe que os Estados signatários “comprometem-se a cumprir a decisão da Corte em todo caso em que forem partes”.

4.– Contrariamente a essa conclusão inescapável, o Exmo. Sr. Relator do Projeto de Lei nº 573, de 2011, na Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional desta Câmara, afirmou que o Estado Brasileiro não tem o dever de cumprir a decisão da Corte Interamericana de Direitos Humanos, “em razão da supremacia da Constituição a qualquer acordo internacional que a integre, idealmente, quando algum de seus dispositivos afronte os princípios mesmo (sic) que informam a Constituição”.

Tal assertiva, lamento dizê-lo, constitui um despautério jurídico.

Antes de mais nada, Sua Excelência referiu-se a acordos internacionais que integrem “idealmente” a Constituição da República. Não se sabe ao certo o que significa esse advérbio, qualificador da integração de um tratado ao sistema constitucional brasileiro. Os tratados internacionais integram ou não integram a ordem constitucional brasileira; não há meio termo.

Para recusar a execução da sentença condenatória da Corte Interamericana de Direitos Humanos, Sua Excelência invocou princípios constitucionais.

Pois bem, se lançarmos os olhos para o Título I da Constituição Federal de 1988, consagrado justamente aos Princípios Fundamentais, encontraremos desde logo as seguintes disposições.

No art. 1º, inciso III, a Carta Magna declara, textualmente, que o Estado Brasileiro tem como um dos seus fundamentos “a dignidade da pessoa humana”. Pergunta-se: – É logicamente concebível que a Convenção Americana sobre Direitos Humanos afronte esse princípio constitucional?

Por outro lado, no art. 4º, II, a Constituição Federal dispõe que “a República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais” pelo princípio da “prevalência dos direitos humanos”. É o caso de indagar: – Ao aderir à Convenção Americana sobre Direitos Humanos e aceitar a jurisdição obrigatória da Corte Interamericana de Direitos Humanos, o Estado Brasileiro infringiu, porventura, o princípio da prevalência dos direitos humanos nas relações internacionais?

Finalmente, ao afirmar que há supremacia de nossa Constituição sobre “qualquer acordo internacional que a integre, idealmente”, o Sr. Relator do presente Projeto de Lei, na Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional, esqueceu-se, ao que parece, do disposto no art. 5º, § 2º, da Constituição Federal, segundo o qual “os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte”. Será preciso reafirmar que o Brasil, por decisão deste Colendo Congresso Nacional, aderiu à Convenção Americana de Direitos Humanos, integrando-a, portanto, ao sistema constitucional pátrio?

5.– E quais as razões pelas quais a Corte Interamericana de Direitos Humanos julgou inválida a lei de anistia de 1979, tal como interpretada pelo Supremo Tribunal Federal?

Duas foram essas razões.

A primeira delas é que a Lei nº 6.683, tal como interpretada pelo Supremo Tribunal Federal, beneficiou agentes públicos e os empresários seus cúmplices, responsáveis pelo cometimento sistemático de graves violações de direitos humanos, tais como a execução sumária de oponentes políticos, com ou sem a mutilação dos cadáveres, o estupro e a tortura de presos, frequentemente seguida de morte. Especialmente em São Paulo, a organização de tais atos criminosos contou com o financiamento de grandes banqueiros e empresários, notadamente no concernente à montagem da chamada Operação Bandeirante (OBAN), precursora do DOI-CODI.

Segundo a Comissão de Mortos e Desaparecidos Políticos do Ministério da Justiça, comprovaram-se oficialmente até hoje 361 casos de assassínios e desaparecimentos, com ocultação ou destruição do cadáver, durante o regime militar; mas outros casos estão sendo investigados. Por sua vez, a Secretaria Especial de Direitos Humanos do Ministério da Justiça, na publicação Direito à Memória e à Verdade, afirmou que tivemos 475 mortos e desaparecidos durante regime militar. Calcula-se que 50.000 pessoas foram presas, sendo a maior parte delas torturadas, algumas até a morte. O governo militar chegou mesmo a aparelhar, em Petrópolis, uma casa onde pelo menos 19 pessoas foram executadas, sendo seus corpos incinerados a fim de não deixar vestígios.

Em momento algum de nossa vida de país independente, os governantes, quer no Império quer na República, chegaram a cometer tão repugnantes atrocidades.

Ora, tais fatos, quando praticados sistematicamente por agentes estatais contra oponentes políticos, são qualificados no direito das gentes, desde o término da Segunda Guerra Mundial, como crimes contra a humanidade; o que significa que o legislador nacional é incompetente para determinar, em relação a eles, quer a anistia, quer a prescrição.

Em duas Resoluções formuladas em 1946, a Assembléia Geral das Nações Unidas considerou que a conceituação tipológica dos crimes contra a humanidade representa um princípio de direito internacional.

Essa mesma qualificação foi dada pela Corte Internacional de Justiça às disposições da Declaração Universal dos Direitos do Homem de 1948, cujos artigos III e V estatuem que “todo homem tem direito à vida, à liberdade e à segurança pessoal”, e que “ninguém será submetido à tortura, nem a tratamento ou castigo cruel, desumano ou degradante.”

O Estatuto do Tribunal Penal Internacional de 1998, por sua vez, definiu, em seu art. 7º, dez tipos de crimes contra a humanidade, e acrescentou ao elenco uma modalidade genérica: "outros atos desumanos de caráter semelhante, que causem intencionalmente grande sofrimento, ou afetem gravemente a integridade física ou a saúde física ou mental".

Desse conjunto normativo decorre a definição de crime contra a humanidade como o ato delituoso em que à vítima é negada a condição de ser humano.

Ora, os princípios, como assinalado pela doutrina contemporânea, situam-se no mais elevado grau do sistema normativo. Eles podem, por isso mesmo, deixar de ser expressos em textos de direito positivo, como as Constituições, as leis ou os tratados internacionais. Quem ignora, afinal, que o primeiro princípio historicamente afirmado do direito constitucional, a saber, a competência do Judiciário para declarar a inconstitucionalidade de leis e outros atos normativos, foi consagrado pela Suprema Corte dos Estados Unidos no caso Marbury v. Madison (1803), não obstante o completo silêncio a esse respeito da Constituição norte-americana?

6.– A segunda razão pela qual a Corte Interamericana de Direitos Humanos julgou inválida a lei de anistia de 1976, tal  como interpretada pelo Supremo Tribunal Federal, é que tal lei representou uma auto-anistia; vale dizer, os principais responsáveis pelo cometimento dos citados crimes lograram, antes de se afastarem do poder, proclamar-se imunes a toda persecução penal.

Pois bem, no julgamento da ADPF nº 153 no Supremo Tribunal Federal, o Ministro relator e outro Ministro que o acompanhou afirmaram que a Lei nº 6.683, de 1979, não poderia ser concebida como uma auto-anistia, mas sim como uma anistia bilateral entre governantes e governados. Ou seja, segundo essa original exegese, torturadores e torturados, reunidos em uma espécie de contrato particular de intercâmbio de prestações, teriam resolvido anistiar-se reciprocamente... Essas surpreendentes declarações de voto foram reforçadas pela tese de que a lei de anistia de 1979 representou um “acordo histórico”.

Frise-se, desde logo, a repulsiva imoralidade de um pacto dessa natureza, se é que ele realmente existiu: o respeito mais elementar à dignidade humana impede que a impunidade dos autores de crimes hediondos ou contra a humanidade seja objeto de negociação pelos próprios interessados.

Na verdade, o propalado "acordo de anistia” dos crimes contra a humanidade praticados pelos agentes da repressão não passou de uma reles conciliação oligárquica, na linha de nossa mais longeva tradição. Qualquer pacto ou acordo supõe a existência de partes legitimadas a conclui-lo. Se havia à época, de um lado, chefes militares detentores do poder supremo, quem estaria do outro lado? Porventura, as vítimas ainda vivas e os familiares de mortos pela repressão militar foram chamados a negociar esse acordo? O povo brasileiro, como titular da soberania nacional, foi convocado a referendá-lo?

O mais escandaloso de toda essa tese do acordo político é que, após a promulgação da Lei nº 6.683, em 28 de agosto de 1979, certos agentes militares continuaram a desenvolver impunemente sua atividade terrorista. Em 1980, registraram-se no país 23 (vinte e três) atentados a bomba, entre os quais o que vitimou, na sede do Conselho Federal da OAB, a secretária da presidência, Dª Lyda Monteiro da Silva. Em 1981, houve mais 10 (dez) atentados, notadamente o do Riocentro, cujos responsáveis, ambos oficiais do Exército, foram considerados, no inquérito policial militar aberto em consequência, vítimas e não autores! Pois bem, para escândalo geral tal inquérito foi arquivado pela Justiça Militar com fundamento na própria Lei nº 6.683, cujo art. 1º fixou, como encerramento do lapso temporal da anistia, a data de 15 de agosto de 1979.

É deplorável constatar que o nosso país é o único na América Latina a continuar sustentando a validade dessa auto-anistia. Na Argentina, no Chile, no Uruguai, no Peru, na Colômbia e recentemente na Guatemala, o Poder Judiciário decidiu pela sua flagrante inconstitucionalidade.

7.– Repita-se: pelo disposto no art. 68, primeira alínea, da Convenção Americana de Direitos Humanos, o Brasil tem o dever de dar integral cumprimento à sentença condenatória da Corte Interamericana de Direitos Humanos no caso Gomes Lund e outros v. Brasil (Guerrilha do Araguaia). Se não o fizer, o nosso país terá denunciado informalmente a Convenção Americana de Direitos Humanos, colocando-se como um país fora da lei no plano internacional.

Eis porque a eminente Deputada Luiza Erundina apresentou a esta Câmara este Projeto de Lei nº 573, de 2011.

Objeto da propositura legislativa, como já frisado, não é a revogação, total ou parcial, da Lei nº 6.683, de 1979, mas sim a declaração, pelo próprio Poder Legislativo, do sentido autêntico do disposto no art. 1º, § 1º daquele diploma legal, concernente à expressão “crimes conexos”.

Acoplada à de "crimes políticos", tal expressão não podia aplicar-se aos delitos comuns praticados por agentes públicos e seus cúmplices, contra os opositores ao regime militar. E isto, pela boa e simples razão, unanimemente proclamada pela doutrina penal, tanto aqui quanto alhures, de que a conexão criminal pressupõe uma comunhão de objetivos ou propósitos entre os autores das diversas práticas delituosas. Ora, ninguém em sã consciência pode sustentar que os agentes militares e civis do regime político então vigente atuassem em harmonia política com os que foram por eles assassinados ou torturados.

Em outras palavras, a conexão criminal supõe a existência de um delito principal e de um ou mais delitos secundários, vinculados àquele. No caso, como dispõe a Lei nº 6.683, delito principal objeto da anistia é o crime político, praticado de modo efetivo ou presumido por oponentes ao regime militar. Por acaso, é cabível sustentar que os agentes públicos defensores desse regime, ao praticarem atos da maior violência contra os chamados subversivos, cometeram, assim como estes, crimes políticos, e não crimes comuns?

No entanto, haverá talvez quem sustente, à míngua de melhor argumento, ter havido conexão delitiva no sentido do disposto no art. 76, I in fine do Código de Processo Penal. Ora, tal norma não é de direito material, mas de simples competência. Ao determinar sejam processados e julgados no mesmo juízo criminal os crimes praticados por várias pessoas, umas contra as outras, ela é obviamente inaplicável naquele contexto histórico, pois os autores de crimes políticos atuaram contra a ordem política então vigente, e não de modo pessoal contra os agentes públicos que vieram a torturá-los e mata-los.

8.– Sustentam, no entanto, os Srs. Relatores do Projeto de Lei nº 573, de 2011, tanto nesta douta Comissão, quanto na de Relações Exteriores e de Defesa Nacional, que, a se reconhecer a inaplicabilidade da lei de anistia aos crimes praticados pelos agentes públicos contra oponentes ao regime militar, estaríamos fazendo reatroagir a lei penal, com violação do princípio fundamental do nullum crimen sine praevia lege, inscrito no art. 5º, XL da Constituição Federal.

A fim de reforçar essa tese, o Sr. Relator do projeto de lei na Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional invocou o argumento apresentado pelo Ministro Relator da ação de descumprimento de preceito fundamental nº 153, no Supremo Tribunal Federal, segundo o qual a Lei nº 6.683, de 1979, seria uma “lei-provimento” ou “lei-medida” (tradução da expressão alemã Massnahmegesetz), cujos efeitos são imediatos e irreversíveis.

Vejamos.

Há muito a ciência jurídica estabeleceu a distinção entre lei e provimento administrativo (Verwaltungsmassnahme, na terminologia alemã); a primeira geral e abstrata, o segundo concreto e específico. Com base nessa distinção tradicional, passou-se a denominar Massnahmegesetze as normas com forma de lei, mas de conteúdo idêntico ao de provimentos administrativos. Por exemplo, a lei que determina a construção de uma barragem, ou que fixa um termo final para os trabalhos de modernização de ferrovias.

Mas quem não percebe a flagrante contradição de considerar  uma lei de anistia criminal, qualificada por alguns de “acordo histórico”, como simples provimento administrativo, destinado a resolver questões de ordem meramente factual? Alguém porventura ignora que, se a lei de anistia teve efeitos imediatos e irreversíveis, ela não pode aplicar-se a crimes continuados (como o de ocultação de cadáver)?

Na verdade, a afirmação de ambos os citados Relatores, de que o projeto de lei em exame configura uma violação do princípio da anterioridade da lei penal na definição de crimes, é despida de todo fundamento, pois ela parte de um pressuposto evidentemente errôneo. O dispositivo constitucional invocado, como ninguém ignora, pressupõe a existência de duas normas penais válidas e eficazes a se sucederem no tempo, uma revogando ou alterando a outra. Ora, o Projeto de Lei nº 573, de 2011, como expressamente dito e acentuado, não tem por objetivo revogar ou alterar a lei de anistia de 1979, mas sim dar-lhe uma interpretação que a torne válida e não nula, como decidiu a Corte Interamericana de Direitos Humanos. Ou seja, o mesmo Poder que editou a norma vem, em seguida, a explicitar-lhe o verdadeiro sentido. Estamos, portanto, perante um só e mesmo diploma legal.

Aliás, a aceitar-se o argumento de que haveria no caso a retroatividade de uma lei penal, todas as decisões judiciais declaratórias de nulidade de uma norma de lei somente teriam efeito a partir do seu trânsito em julgado; o que representaria aberta contradição com o fato de uma norma legal julgada nula ser ineficaz desde a sua origem. Ora – reitere-se – a disposição do art. 1º, § 1º da lei de anistia de 1979, tal como interpretada pelo Supremo Tribunal Federal, foi declarada radicalmente nula pela Corte Interamericana de Direitos Humanos.

9.– Criticando ainda o Projeto de Lei em exame, os Srs. Relatores, nesta Comissão e na de Relações Exteriores e de Defesa Nacional, argúem que inexistia no direito pátrio, à época da promulgação da lei de anistia, não só o crime de tortura, como tampouco o crime de desaparecimento forçado.

Em relação à tortura, o que se ignora, ao assim argumentar, é que o art. 350, III do Código Penal, promulgado em 1940, define como exercício arbitrário ou abuso de poder o ato de um funcionário “submeter pessoa que está sob sua guarda ou custódia a vexame ou a constrangimento não autorizado em lei”.

Tal crime consta, também, com a mesma definição do Código Penal, da Lei nº 4.898, de 9 de dezembro de 1965 (promulgada, portanto, durante o regime militar, e ainda em vigor!), em seu art. 4º, alínea b. Pergunta-se: – Por acaso, o agente público denunciado pela prática de atos dessa natureza escaparia da condenação penal, alegando que na definição do delito não consta a palavra tortura?

O mesmo se diga no tocante ao desaparecimento forçado. Sem dúvida, não havia tal crime em nosso ordenamento jurídico à época do regime castrense, e ele continua a inexistir até hoje, malgrado a injunção imposta ao nosso país pela citada sentença da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Mas quem ignora que o art. 148 do Código Penal, em vigor desde 1940, define como crime de seqüestro, o ato de “privar alguém de sua liberdade”; assim como o art. 211 do mesmo Código tipifica o crime de destruição, subtração ou ocultação de cadáver?

10.– Finalmente, outro argumento, apresentado pelo Exmo. Sr. Relator do Projeto de Lei em exame nesta Comissão, é de que o crime de tortura está sujeito à prescrição penal.

Lamento assinalar uma flagrante contradição nas razões assim expendidas pelo ilustre Relator em seu Parecer. Se de um lado Sua Excelência lembra que o crime de tortura não existia à época do regime militar, por outro lado afirma que tal crime é sujeito à prescrição. Afinal, ou há uma coisa, ou outra; não é possível sustentar ambas ao mesmo tempo.

Examinemos, no entanto, em si mesmo o argumento da prescrição do crime de tortura.

Observo, preliminarmente, que ao fazer tal afirmação Sua Excelência parece aceitar, a contrario sensu, a tese de que os demais crimes nefandos, praticados à época pelos agentes militares e policiais contra oponentes políticos, não são sujeitos à prescrição.

Em 26 de novembro de 1968, a Assembléia Geral das Nações Unidas, pela Resolução nº 2.391 (XXIII), aprovou o texto de uma Convenção sobre a imprescritibilidade dos crimes de guerra e dos crimes contra a humanidade, ainda que tais delitos não sejam tipificados pelas leis internas dos Estados onde foram perpetrados.

Foi por essa e outras razões, que a Corte Interamericana de Direitos Humanos decidiu, em sua citada sentença condenatória do Brasil, serem “inadmissíveis as disposições de anistia, as disposições de prescrição e o estabelecimento de excludentes de responsabilidade, as quais pretendam impedir a investigação e punição dos responsáveis por graves violações dos direitos humanos”.

De qualquer maneira, não posso deixar de frisar que tal argumento do ilustre Relator é despiciendo no caso. A prescrição, quer no campo cível quer no criminal, constitui matéria a ser decidida, caso a caso, não pelo Poder Legislativo, mas exclusivamente pelo Judiciário.

11.– Concluo, declarando que estamos a vivenciar agora, uma vez mais, um episódio histórico revelador da duplicidade de comportamento de nossos grupos dominantes, em matéria de direitos humanos. No teatro político, os componentes de nossa oligarquia sempre fazem questão de representar perante a platéia, sobretudo internacional, o papel de personagens respeitadores dos direitos humanos. Nos bastidores, porém, mal escondem a sua brutalidade selvagem, pisoteando tais direitos, quando contrários aos seus interesses pessoais.

Lembro, a esse respeito, que no início de nossa vida de país independente fomos pressionados pela Inglaterra para abolir o tráfico de escravos africanos. Como então dependíamos comercialmente daquela potência internacional, celebramos com ela um tratado com esse objetivo, o qual exigia que promulgássemos uma lei nacional proibidora do tráfico infame. Tal lei foi promulgada em 7 de novembro de 1831, declarando livres “todos os escravos, que entrarem no território ou portos do Brasil, vindos de fora”; ao mesmo tempo em submetia a processo penal, não só o armador, como o comandante e os membros da tripulação do navio, além dos seus financiadores e auxiliares em terra, bem como de todos os compradores de africanos doravante contrabandeados em território brasileiro.

Pois bem, como se tratava simplesmente de uma lei “para inglês ver”, até a efetiva abolição do tráfico negreiro, em 1850, ingressaram no Brasil nada menos do que 750.000 escravos africanos, sem que ninguém, absolutamente, fosse submetido a processo penal.

Repetimos agora, vergonhosamente, o mesmo jogo duplo com respeito à Convenção Americana de Direitos Humanos, da qual nosso país é Estado-Parte. Como se está a ver, ela só vigora para a platéia externa, segundo o protocolo diplomático. Aqui dentro, sua aplicação é suspensa, toda vez que ela entra em choque com os interesses dos grupos do poder oligárquico, como é o caso do cumprimento da sentença proferida pela Corte Interamericana de Direitos Humanos, no caso Gomes Lund e outros v. Brasil, a respeito da interpretação a ser dada à lei de anistia de 1979.

É inconcebível que os dignos representantes do povo brasileiro aceitem oficialmente esse desonroso jogo duplo, de parte das nossas mal chamadas elites.