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Administração fiscal, pedaladas e ideologia

por João Sicsú publicado 11/04/2016 18h17
Precisamos abrir no Brasil uma grande discussão: que visão ideológica deve balizar a administração fiscal e sua legislação?
Roberto Stuckert Filho/PR/Fotos Publicas
Minha Casa Minha Vida

Para o TCU, o governo deveria ter suspendido o pagamento de programas sociais. Mas não há questionamento quanto às despesas de transferência para banqueiros e rentistas

Inicialmente, gostaríamos de nos desculpar com as leitoras e os leitores, mas não foi possível abordar esse tema num artigo curto. Há muitos argumentos dentro dessa discussão e não foi fácil resumi-los. Esperamos recompensar as leitoras e os leitores que se aventuraram no texto. Vamos ao tema.

É fundamental entendermos em que campo ideológico se encontra a política fiscal de superávits primários do governo, o seu balizamento feito pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e toda a legislação desse campo.

Sem esse entendimento estaremos sempre aprisionados ao varejo referente ao cumprimento de metas de superávits primários ou à realização das chamadas pedaladas fiscais.

O conceito de superávit primário é meramente contábil. Tal conceito divide o orçamento: as despesas correntes (salários de funcionários públicos, programas sociais etc.) e os investimentos do governo são chamados de parte primária do orçamento que, por sua vez, é separada do orçamento total que inclui também as despesas financeiras (pagamento de juros sobre a dívida pública).

Ao longo do tempo, o superávit primário deixou seu significado contábil e se transformou em instrumento de política econômica de concentração de renda. Ao final do século passado, o conceito de superávit primário foi consagrado com a intenção de dar destaque às despesas financeiras para que tais gastos pudessem ter um tratamento de primazia.

Em outras palavras, despesas públicas correntes e investimentos governamentais seriam despesas de segunda linha; a parte sagrada, intocável, prioritária, seria aquela referente às despesas financeiras.

Esse instrumento de política de concentração de renda não consta da literatura que organizou as grandes visões do pensamento econômico. Os monetaristas, liderados por Milton Friedman (1912-2006), sempre defenderam a ideia de haver um orçamento equilibrado. Isto sim.

Despesas somente deveriam ocorrer se existissem receitas estabelecidas previamente. Mas o instrumento concentrador de renda, meta de superávit primário, não apareceu nos escritos monetaristas originais. O orçamento era pensado na sua totalidade.

Para os monetaristas, a regra era que a sociedade deveria estabelecer seus desejos e necessidades e, então, deveria definir quanto pagaria de impostos. O resultado seria um orçamento equilibrado.

Se o governo gastasse mais do que arrecadou, em verdade, teria feito algo não desejado pela sociedade e isso representaria uma interferência no mundo privado.

Além disso, houve uma grande discussão de quais seriam as necessidades de uma sociedade que deveriam ser providas pelo Estado. E a conclusão foi que quanto menos Estado, melhor.

O Estado deveria aparecer somente em algumas funções essenciais tais como justiça, segurança pública e defesa nacional. Na visão do monetarista Milton Friedman ou do liberal conservador Friedrich Hayek, a participação do Estado em outras atividades (e de forma extensa) representaria uma intromissão indevida nas decisões e vontades privadas.

A visão prática conformada pelos monetaristas e liberais conservadores foi que o orçamento deveria ser pequeno, sustentado por uma baixa carga tributária e deveria estar sempre equilibrado.

A ideia do superávit primário como instrumento de política econômica surge ao final do século passado por meio da influencia de banqueiros e rentistas sobre as pesquisas acadêmicas, sobre o Tesouro americano, sobre o Fundo Monetário Internacional (FMI) e outras organizações multilaterais.

Houve um movimento político e ideológico - muito bem documentado no filme Trabalho Interno (Inside Job) – em que as despesas públicas de pagamento de juros e o mercado financeiro foram sacralizados obviamente porque representam mecanismos e instrumentos de polpudas transferências de renda às elites econômicas.

A partir de então, a visão monetarista e conservadora de administração fiscal evoluiu, carregando suas bases originais, para uma visão de administração fiscal baseada em metas de superávits primários.

A visão, então estabelecida, foi que o orçamento deveria estar equilibrado, mas que uma parte deveria ser reservada para o pagamento de juros da dívida pública que deveria ser chamada de superávit primário, isto é, aquilo que deveria ser economizado das despesas públicas convencionais (correntes e investimentos) para que ficasse garantida a parte a ser paga aos rentistas e banqueiros.

A evolução dessa visão acabou por cristalizar políticas de que devem ser estabelecidas metas em valores – ou fatia do orçamento – que devem ser reservadas a banqueiros e rentistas – e que as demais despesas convencionais deveriam se ajustar (em termos de tamanho) a essas metas.

Esse é um modelo francamente concentrador de renda/riqueza/oportunidades porque despesas correntes e de investimento alcançam toda a sociedade, mas despesas com o pagamento de juros (o superávit primário) são destinadas a uma pequena parcela de rentistas e banqueiros.

Tudo deveria funcionar dentro do arcabouço monetarista e conservador, ou seja, quanto maior a meta de superávit primário menos Estado presente na sociedade, mas tudo com um orçamento equilibrado.

Em outras palavras, quando se estabelecem metas de superávits primários o que está se dizendo é que uma parte da sociedade tem garantida transferências do Estado e que as demais partes devem lutar pra redividir o que sobrou.

No caso do Brasil, existem obrigações mínimas com outras rubricas do orçamento (saúde e educação) e isso torna a administração fiscal de metas de superávits primários mais difícil. Esse é o motivo que desejam acabar com quaisquer despesas primárias obrigatórias (as chamadas vinculações de receitas).

Assim, a visão monetarista e conservadora atingiria a sua plenitude: redução de despesas primárias e orçamento primário pequeno e superavitário – tudo dentro de regras pré-estabelecidas.

Milton Friedman sempre pregou que os governos fossem governos de regras e não governos de homens – que indevidamente praticam o discricionarismo. Para o banco central, por exemplo, Friedman sempre pregou que quem deveria administrá-lo deveria ser um computador programado e não um presidente.

Em oposição a essa visão fiscal que hoje está em moda no Brasil, há a visão keynesiana da administração orçamentaria. Um ponto coincidente entre as duas visões é que a visão keynesiana também prega a necessidade de um orçamento equilibrado.

Mas há duas questões que são fundamentais: (1) porque o orçamento deve estar equilibrado e (2) como equilibrar o orçamento.

Antes de tratar dessas questões é importante destacar que o economista inglês John Maynard Keynes (1883-1946) não avaliava que o orçamento público era apenas uma peça de ajuntamento de recursos e desejos privados. O orçamento era considerado um instrumento fundamental para estabilizar as economias, evitar o desemprego e fazer distribuição de renda, riqueza e oportunidades.

O orçamento deveria estar equilibrado e robusto exatamente porque com um orçamento saudável seria possível ampliar gastos públicos de forma significativa em momentos de ameaça do desemprego. Por exemplo, gastos públicos na construção civil (construção de escolas, hospitais, habitações populares) geram muitos empregos.

Trabalhadores empregados gastam seus salários nos mercados, nas lojas. Os comerciantes compram mais de seus fornecedores. Os produtores terão que aumentar a produção e contratam mais trabalhadores. Mais impostos serão pagos e a receita pública aumentará.

Mais receitas públicas tendem a reequilibrar o orçamento que, por ventura, se desequilibrou devido ao aumento inicial dos gastos públicos para conter o desemprego.

Aqui a segunda questão: orçamento é reequilibrado devido ao aumento do emprego – e não por intermédio do corte de gastos públicos.

Resumindo a visão keynesiana, se a ampliação de gastos gera empregos, o corte de gastos aumenta o desemprego. Mais: o corte de gastos públicos não é capaz de reequilibrar o orçamento porque o desemprego faz a receita pública cair.

Logo, o crescimento econômico com geração de empregos produz como resultado um orçamento robusto e equilibrado. Mais ainda: se o orçamento está desequilibrado é porque há desemprego – a causa do desequilíbrio orçamentário não é o excesso de gastos públicos porque gastos tendem a gerar empregos e receita pública.

Uma observação é muito importante: quando o governo gasta gerando empregos e os trabalhadores gastam o que recebem, o resultado é aquele que foi apontado, aumento das receitas e reequilíbrio do orçamento. Contudo, quando o governo gasta transferindo recursos a rentistas e banqueiros o resultado é outro (esse é, em boa medida, o caso brasileiro).

Banqueiros e rentistas não gastam o que receberam do governo, aplicam no mercado financeiro, gastam no exterior, comprando imóveis, por exemplo. Esse tipo de gasto, não multiplica empregos pela economia, não recoloca a economia no caminho do crescimento e não reequilibra o orçamento público.

Precisamos abrir no Brasil uma grande discussão: que visão ideológica deve balizar a administração fiscal e sua legislação? A lógica monetarista e conservadora, e sua evolução rentista, pregam a utilização de metas rígidas de superávits primários que são profundamente anti-povo e excludentes.

Não porque não tenhamos que pagar juros da dívida pública, mas sim porque devemos priorizar a administração do orçamento para gerar empregos e fazer distribuição de renda, riqueza e oportunidades. Gerando empregos teremos receitas para pagar juros da dívida pública.

Isso não é uma diferença sutil, é uma diferença elementar. Devemos ter um grande programa orçamentário permanente de geração de empregos. Nesse caso, com certeza, teremos receitas para pagar desde benefícios da Previdência Social à realização de superávits primários necessários.

É nesse contexto que se inserem as chamadas pedaladas fiscais. O governo se utilizou de um artifício legal para honrar despesas primárias que beneficiariam os trabalhadores e os mais pobres (Minha Casa, Minha Vida, Bolsa Família, seguro desemprego etc.)

Bancos públicos pagaram aos beneficiários e o governo, posteriormente, pagou aos bancos públicos. Mas a lógica da administração que prioriza a realização de superávits primários (acima de tudo e de todos) é que despesas primárias podem ser adiadas ou reduzidas. A parte intocável é a realização das transferências de renda a banqueiros e rentistas feita com base no sacrifício da maioria.

Se a lógica orçamentária fosse a da geração de empregos e da distribuição da renda /riqueza/oportunidades nem caberia questionar pagamentos feitos através das chamadas pedaladas que nada mais são do que antecipações de recursos. Isso seria algo elementar e óbvio. Portanto, o que está em disputa é uma concepção de sociedade e dentro dela qual a visão que deve balizar a administração fiscal no Brasil.

Hoje, o elementar é transferir renda aos mais ricos, isso não é questionado pelo TCU e pela máquina midiática que faz oposição ao governo comandando setores do judiciário, da Polícia Federal, do Ministério Público e centenas de parlamentares.

Não são questionadas as elevações de despesas públicas financeiras sem receitas correspondentes (nesse aspecto, até a visão monetarista e conservadora original foi esquecida).

A lógica do TCU é se despesas financeiras cresceram, as despesas primárias devem ser reduzidas. Para o TCU (e os golpistas que querem o impeachment da presidente Dilma) o governo deveria ter suspendido o pagamento do Bolsa Família, do Minha Casa, Minha Vida, do seguro-desemprego quando recorreu ao bancos públicos para atender aos pobres e trabalhadores. Mas quanto às despesas de transferência de renda para banqueiros e rentistas não há nenhum questionamento, nunca houve.

Essa visão de administração fiscal tem que mudar. Para termos desenvolvimento temos que ter um orçamento a serviço da geração de empregos e da distribuição de renda, riqueza e oportunidades.

Todos os projetos de desenvolvimento, inclusive nos dias de hoje, nos países nórdicos, têm como base a geração de empregos, redução das desigualdades de renda/riqueza e a igualdade de oportunidades – e não a busca de metas de superávits primários e orçamentos pequenos e equilibrados.

Projetos de desenvolvimento bem sucedidos estarão sempre baseados na lógica do pleno emprego e do igualitarismo que geram receitas públicas suficientes. A lógica das administrações fiscais baseadas nas metas de superávits primários geram ambientes de estagnação, recessão, desemprego e exclusão social - um caminho oposto ao desenvolvimento.

Há dois grandes blocos de pensamento econômico. Aquele iniciado na macroeconomia por Keynes e a oposição feita por Friedman. Em termos de projetos globais de sociedade, a tradição keynesiana se associa ao que hoje é chamado de desenvolvimentismo e o monetarismo de Friedman engrossa o neoliberalismo. A administração do orçamento público estará sempre dentro de um desses dois grandes campos ideológicos.