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Análise / João Sicsú

20 anos depois: quem são os donos do plano Real?

por João Sicsú publicado 17/03/2014 16h27, última modificação 18/03/2014 09h09
A estabilização da inflação aconteceu ao custo da substituição de produtos nacionais por importados e o agravamento da situação fiscal. Por João Sicsú
Blog do Planalto
Plano Real

Coube, sim, aos economistas do PSDB patrocinar o não aprofundamento da fase de sincronização dos preços, a promoção de uma enorme substituição de produtos nacionais por produtos importados durante a fase de estabilização e o agravamento da situação fiscal brasileira

O plano Real, lançado em 28 de fevereiro de 1994, foi um plano influenciado pelas ideias do economista inglês John Maynard Keynes e pelas experiências hiperinflacionárias europeias (da primeira metade do século XX), mas que contou com uma questionável administração de economistas brasileiros e com as (des)orientações do Fundo Monetário Internacional (FMI). Longe de ter sido “idealizado por Fernando Henrique Cardoso”, como afirmam O Globo e outros veículos assemelhados, o plano foi organizado e dirigido exclusivamente pelos economistas do PSDB.

Fernando Henrique Cardoso (FHC) era o ministro da Fazenda durante o período de lançamento do Plano. O presidente era Itamar Franco. Um mês após o lançamento do plano, FHC se desincompatibilizou do cargo para se candidatar à Presidência da República pelo PSDB. Rubens Ricupero assumiu o ministério da Fazenda. Ricupero deveria ser o responsável por toda a condução do plano.

Em um estúdio da TV Globo, antes de uma gravação, o ministro da Fazenda revelou reservadamente ao jornalista Carlos Monforte suas intenções, vontades e ideias sobre o plano Real.  Não contava, contudo, que estava em canal aberto para algumas residências que possuíam antena parabólica. Sua conversa com o jornalista foi gravada e divulgada.

O ministro, falando informalmente sobre o plano Real, disse: “O que é bom a gente fatura. O que é ruim, esconde.” Além disso, afirmou que era o principal “cabo eleitoral” de FHC. Ele se considerava também um achado para a Rede Globo porque a emissora poderia fazer a campanha de FHC através das suas aparições - “o tempo todo no ar”, segundo palavras do próprio ministro da Fazenda.

Após a divulgação da sua conversa com o jornalista da Globo, não restou outra alternativa: ele pediu demissão do cargo em 6 de setembro para não contaminar a campanha tucana à Presidência. Contudo, o mais importante para entendimento da economia política do Real foi a proposta econômica que o ministro fez durante a conversa informal e que viria a se tornar o carro-chefe da fase de derrubada da inflação proposta no plano. À frente, este ponto será desenvolvido.

Antes do lançamento da nova moeda, o real, a inflação era elevada. Mais do que isso: existia um regime de alta inflação, isto é, havia uma dança de preços. Alguns preços subiam porque outros tinham subido. E estes subiam porque aqueles haviam subido. E assim os preços aumentavam de forma sucessiva. Havia uma corrida de preços, mas de forma dessincronizada: aumentavam em momentos diferenciados e com percentuais diferentes. Além disso, nenhum contrato era assinado com a moeda corrente, o cruzeiro real. Os contratos usavam moedas fictícias (referências) ou algum índice para indexar o seu valor à inflação e/ou aos desejos dos contratantes.

Muito foi acumulado em termos de discussões e experiências desde o Plano Cruzado de fevereiro de 1986 até o lançamento do Real. Nos meios acadêmicos fervilhavam artigos e debates sobre o assunto. O Plano Cruzado havia dado errado por um simples fato: o seu carro-chefe foi o congelamento de preços. O raciocínio era simples: se os preços sobem porque outros já subiram, então congelam-se os preços e não haverá mais motivos para reajustes. Errado: os preços estavam dessincronizados, então quem ficara “mal na foto” (isto é, ainda não tinha reajustado o seu preço) no momento em que houve o congelamento não aceitou aquela situação e reagiu, reajustando seus preços. Aí... os outros reagiram também. Assim, ruiu o congelamento e o Plano Cruzado. Utilizado eleitoralmente pelo PMDB, o congelamento de preços foi mantido (com a Polícia Federal e fiscais nas ruas) somente até as eleições de novembro de 1986. O resultado: o PMDB ganhou o governo dos estados de todas as unidades da federação, exceto Sergipe.

Além da experiência do Cruzado, havia mais uma lição muito importante na história econômica. Keynes, o economista inglês, foi convidado pelo governo alemão, em 1922, a apresentar um plano para derrubar a hiperinflação alemã.

Os pilares do Plano de Keynes eram os seguintes: (i) a derrubada da inflação deveria ser uma iniciativa do governo, já que desconfiava de qualquer tipo de ajuda externa, (ii) fixação da taxa de câmbio para promover a estabilização, já que os preços estavam perfeitamente indexados ao dólar (isto é, os preços subiam de forma sincronizada todos os dias) e (iii) os déficits públicos seriam curados posteriormente, depois da estabilização e como consequência do crescimento econômico (que possibilitaria aumento da arrecadação).

Estas lições eram bastante conhecidas entre os economistas brasileiros no início dos anos 1990. Minha dissertação de mestrado, defendida em 1993, intitulava-se “As lições do Plano Keynes para um projeto de estabilização”. Muitos economistas escreveram trabalhos acadêmicos relevantes relacionando as ideias de Keynes, os países que conviveram com a hiperinflação e um plano de estabilização para o Brasil. Destacavam-se Paulo Nogueira Batista Jr. e Gustavo Franco. Rudner Dornbusch, um professor americano do MIT – e que com frequência visitava o departamento de economia da PUC-Rio, ninho dos economistas do PSDB – republicou parte do Plano Keynes em 1987 em artigo de sua autoria.

Na primeira parte da década de 1990, havia uma grande lição já apreendida do Plano Keynes e do fracasso do Cruzado: era preciso sincronizar a dança dos preços com a variação diária do valor do dólar. Dado este passo, o próximo seria o lançamento de uma âncora cambial (cuja versão mais recomendada era o congelamento da taxa de câmbio em um patamar de equilíbrio, isto é, que estimulasse exportações e defendesse o mercado doméstico da invasão de produtos importados). O FMI aproveitou este ambiente para lançar mais uma de suas ideias: países “irresponsáveis” não poderiam ter sequer moeda, deveriam utilizar o dólar americano como moeda. O FMI foi o principal incentivador da radical dolarização argentina, que quase extinguiu o peso durante a década de 1990, e do fim da moeda nacional (o sucre) no Equador, que até hoje está sem sua própria moeda – apesar de ser governado pelo antineoliberal Rafael Correa.

Os economistas do PSDB inventaram uma dolarização disfarçada para a economia brasileira. Uma boa invenção, originária nas proposições de André Lara Rezende e Pérsio Arida (proposição conhecida à época por “Larida”). Lançaram no dia 1º de março de 1994 a Unidade Real de Valor (URV), que valia 1 dólar americano e tentaram por 4 meses (de março a junho) URVerizar todos os preços. Em outras palavras, estimularam que os preços subissem todos os dias de forma sincronizada e referenciada na URV que valia 1 dólar – e que variava de valor todos os dias.

A tentativa de dolarização/sincronização de preços à brasileira foi um fiasco. Somente os contratos públicos (energia elétricas e outros) aderiram, de fato, à URV. Existem trabalhos científicos (nunca contestados) publicados na Revista de Economia Política que demonstram esta afirmação. Na época, surgiu um racha entre os economistas do PSDB. Uns avaliavam que seria necessário que o período de dolarização/sincronização tivesse pelo menos um ano para que todos os preços aderissem à URV. Outros, não. O motivo para o tiro curto de apenas quatros meses foi essencialmente eleitoral.

Óbvio que uma boa sincronização seria desejada para que a fase seguinte, a da estabilização, fosse bem sucedida – afinal, a lição do Cruzado estava viva na memória dos economistas. Mas a parte vencedora argumentou que tal fase deveria ser curta (não havia tempo, diziam). A fase de estabilização deveria chegar logo, deveria ocorrer pelo menos quatro meses antes das eleições de novembro de 1994. Caso contrário, perderiam as eleições, já que Lula estava bem na frente de FHC – em maio, as pesquisas apontavam a vitória do petista no primeiro turno (43% contra 17% de FHC) – a reviravolta eleitoral somente ocorreu depois de 1º de julho, quando entrou em cena a nova moeda, o real, em substituição à velha, o cruzeiro real.

A fase de sincronização da dança de preços via URV foi um fiasco econômico. Então, alguns céticos do plano Real pensaram que tudo daria errado porque os preços voltariam a dançar e subir, tal como no Plano Cruzado. Os economistas do PSDB sabiam que isto, de fato, poderia ocorrer. Lançaram mão de uma “âncora” inovadora: câmbio megavalorizado e abertura comercial. A âncora lançada em 1º julho não foi a do câmbio fixo e equilibrado, tal como estava no Plano Keynes, mas sim a do câmbio flutuante (para baixo) e do câmbio megavalorizado (inicialmente com R$ 1 comprava-se US$ 1,mas logo em seguida com 84 centavos de real comprava-se 1 dólar americano). Com esse câmbio e com a abertura comercial, as pressões por reajuste foram dissolvidas de forma truculenta com uma invasão avassaladora de produtos importados.

O caminho foi exatamente aquele anunciado pelo ministro Ricupero na conversa reservada que foi capitada pelas antenas parabólicas. Ele considerava que quem desejava fazer reajustes eram “bandidos” e que ele daria uma “pancada” promovendo importações. Disse:

- Eu vou fazer um troço firme.

- É pra tudo quanto é bem de consumo e tal. Importação de tudo. ... Bens duráveis também.

- Vou fazer uma coisa grande.

- É tudo bandido.

O que manteve os preços estabilizados, após o lançamento da nova moeda em 1º de julho de 1994, foi a concorrência desleal de produtos importados – essa foi a principal “âncora” do plano Real – não existiu qualquer âncora cambial, tal como sugerida por Keynes ou aplicada em diversas experiências. Não houve acomodação de preços, mas sim o deslocamento de produtos nacionais e a introdução de produtos importados no mercado doméstico brasileiro. O valor das importações de bens de consumo era, em 1993, US$ 3,2 bilhões; em 1998, alcançou US$ 10,8 bilhões – mais que triplicou!

Dessa forma, os preços foram controlados e as pressões foram, dissolvidas pela exclusão de produtos domésticos do mercado brasileiro. Logo em seguida, para fazer crer que o que estava funcionando era a âncora cambial, foi permitida a concessão de crédito bancário em dólares – a operação era feita em real, mas era convertida de acordo com a taxa de câmbio do dia. Também a dívida pública interna foi, em boa parte, dolarizada para fazer crer que até o governo não aceitaria uma desvalorização.

Embora vendessem a fantasia do câmbio fixo, o crucial para os economistas do PSDB, à época, não era se o câmbio estava congelado, mas sim se ele estava megavalorizado para ser combinado com uma estratégia de abertura comercial. As importações cresceram, o saldo negativo com o exterior aumentou e os preços foram estabilizados, mas com taxas de juros estratosféricas com o objetivo de atrair dólares para o país. Essas taxas de juros bancavam a avalanche de importações de bens de consumo. Em 1994, a taxa de juros Selic média foi superior a 70% ao ano; em 1995, superior a 54%. No período que vigorou o plano Real, entre 1º de julho de 1994 a meados de 1999 (quando foi implantado o regime de metas de inflação), a taxa de juros Selic média foi de 38% ao ano.

Em 1998, a taxa de câmbio super-hiper-megavalorizada já não era mais suportável. Houve muitos debates internos entre economistas do PSDB e foi decidido pelo presidente-candidato à reeleição que a desvalorização somente ocorreria após as eleições de novembro. Vitorioso nas urnas com a promessa que não haveria desvalorização (veja a capa de O Globo de 31 de agosto de 1998: FH GARANTE QUE NÃO MEXE NOS JUROS NEM NO CÂMBIO). Mas em janeiro de 1999, FHC substituiu o presidente do Banco Central, que estava provavelmente entre aqueles que não queriam a desvalorização, e autorizou o desmonte da farsa eleitoral e econômica: o câmbio foi desvalorizado.

Os céticos erraram novamente. Pensaram: “agora a coisa afunda”. Não percebiam que a âncora do Real era outra. Apesar da desvalorização ocorrida dentro de uma “banda diagonal transversa”, segundo os termos quase ininteligíveis do novo presidente do Banco Central, o dólar continuava muito barato.

Esta foi a história do Plano Real. Entre 1999 e 2003/4 houve somente o aprofundamento dos fundamentos macroeconômicos ditados pelos economistas liberais do PSDB e pelo FMI. Os resultados dos anos de Plano Real foram dramáticos em termos de criação de empregos formais, de crescimento e concentração de renda.

A “responsabilidade” fiscal apregoada (pelo FMI e os economistas do PSDB) foi transformada em elevação da carga tributária e da dívida líquida pública como proporção do PIB. Os resultados fiscais somente viriam a melhorar (e muito) com o crescimento econômico da era Lula – tal como sugeria o Plano Keynes. Cabe lembrar que a primeira fase do Real, anterior à suposta sincronização de preços e à estabilização da inflação, era a fase da busca do equilíbrio das contas públicas. Neste ponto talvez resida o maior desastre do plano Real. A dívida líquida do setor público em relação ao PIB, de 38,2% em 1993, saltou para 48,7% em 1999.

A maior herança benigna do Plano Real foi a consciência antiinflacionária absorvida pela sociedade (para a qual o plano Cruzado também contribuiu). Sim, a inflação foi controlada, mas isso não isenta os organizadores e condutores do plano Real de seus graves equívocos. Por outras vias, mais aderentes ao plano Keynes, a inflação também teria sido debelada – é o que mostram inúmeras experiências. Não foi somente o Brasil que enfrentava um regime de alta inflação e não foi somente o Brasil que conseguiu superá-lo. Por exemplo, na Argentina, nos cinco primeiros anos pós-estabilização, a economia cresceu em média 7,8% ao ano – em seguida as orientações do FMI levaram a Argentina para uma crise profunda. Mas, no Brasil, o crescimento foi medíocre e, em decorrência, os custos sociais foram altos demais.

A primeira fase do Real promoveria um ajuste fiscal e melhoraria os resultados das contas públicas. Ocorreu o inverso. A segunda fase, a da sincronização do reajuste de preços, foi apenas “para inglês ver”. E a terceira fase, a da estabilização, obteve êxito, mas alcançou seu objetivo à custa de juros altos para conter a perda de reservas, desnacionalização da economia, geração de poucos empregos formais, baixo crescimento e concentração de renda. Poderia ter sido bem sucedida sem estes custos.

Ainda sobre a última fase do Real, a fase de estabilização, que foi de julho de 1993 a meados de 1999, vale uma observação muito importante: a inflação média desse período foi superior a 12% ao ano – uma inflação muito superior à inflação dos últimos dez anos, que é inferior a metade daquela registrada nos anos que são hoje comemorados pelo PSDB. Portanto, o que o plano Real fez, de fato, foi lançar as bases da estabilização consagrada apenas no último decênio – é o que está provado pelos números. Mas cabe uma observação: a sociedade brasileira precisa de muito mais do que uma economia com inflação controlada –  e tudo o que vai além disso não foi sequer iniciado nos governos do PSDB.

Vale o exame de alguns outros números. A concentração de renda foi extraordinária nos anos do plano Real: a participação dos salários no PIB caiu de 45,1% em 1993 para 38,2% em 1999. A carga tributária aumentou 11% entre 1993 e 1999. A taxa média de crescimento econômico foi de 2% (a mesma taxa de crescimento do governo Dilma). No primeiro mandato de FHC, que corresponde à aproximadamente ao período do plano Real, foram criados apenas 824 mil empregos formais (em 4 anos), um número ridículo se comparado à média da última década, que tem sido a criação de mais de 1 milhão de empregos formais por ano.

A concepção original do Plano Real era excepcional e tinha base teórica e histórica – contudo, não foi uma invenção de economistas brasileiros. Coube, sim, aos economistas do PSDB patrocinar o não aprofundamento da fase de sincronização dos preços, a promoção de uma enorme substituição de produtos nacionais por produtos importados durante a fase de estabilização e o agravamento da situação fiscal brasileira. Mas hoje, 20 anos depois, somente lembram do que chamam de derrubada da inflação. Não possuem sequer a honestidade intelectual para reconhecer os erros e os custos sociais pagos em nome de estratégias eleitorais e crenças neoliberais.