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Programa de biodiesel, 6 anos: resultados sociais frágeis

por Repórter Brasil* publicado 08/12/2010 12h51, última modificação 08/12/2010 14h30
Lançado em 2004 com a ambição de se tornar um exemplo de inclusão social, o Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel (PNPB) completa seis anos com 109 mil famílias incluídas, pouco mais da metade da previsão inicial

Lançado em 2004 com a ambição de se tornar um exemplo de inclusão social, o Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel (PNPB) completa seis anos com 109 mil famílias incluídas, pouco mais da metade da previsão inicial

Por Marcel Gomes, do Centro de Monitoramento de Agrocombustíveis

Lançado em 6 de dezembro de 2004 como política pública de inclusão social, o Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel (PNPB) completou exatos seis anos nesta segunda-feira (6). A despeito de dados que indicam avanços, o PNPB apresenta resultados modestos quanto ao envolvimento e melhoria de vida das famílias de pequenos produtores.

A proposta inicial, conduzida pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), previa a produção do combustível a partir de culturas típicas da agricultura familiar, como a mamona e o dendê. O biodiesel seria misturado ao diesel em parcelas ascendentes até o patamar de 5% do composto total em 2013 - o chamado B5. Esse prazo seria necessário para permitir a estruturação das cadeias de fornecimento familiar, marcadas pela precariedade nas regiões Norte e Nordeste - justamente os focos do programa.

Ao final de 2010, entretanto, as famílias incluídas na cadeia do biodiesel devem chegar a 109 mil, pouco mais da metade das 200 mil previstos inicialmente. Além disso, mamona e dendê são itens minoritários entre as matérias-primas do agrocombustível, bem aquém da soja e do sebo bovino - origens de 80% e 15%, respectivamente, do biodiesel no país.

Atualmente, nenhuma gota de biodiesel é produzida, por exemplo, a partir da mamona, cultivada em pequena escala no país. Valorizada por outros setores da indústria (como a de lubrificantes, que paga mais pela tonelada de seu óleo), a semente da mamona não é usada para gerar energia.

As companhias de biodiesel, porém, continuam comprando mamona, ainda que somente para revenda. Com isso, beneficiam-se do Selo Combustível Social, programa federal que garante benefícios fiscais e preferência nos leilões de compra de biodiesel às empresas que comprem determinadas quantidades de matérias-primas produzidas por agricultores familiares.

Isso não significa que o PNPB, do ponto de vista de suas metas inclusivas, seja um fracasso ou esteja fadado a ele. As boas notícias também existem. O número de famílias integradas na cadeia produtiva do biodiesel, por exemplo, eleva-se desde 2009, como pode ser visto na tabela a seguir. A nova fase do programa é resultado da entrada da Petrobras Biocombustível (PBio) no setor, que hoje opera usinas de biodiesel em Minas Gerais, Bahia, Ceará e Paraná, incentivando a inclusão da agricultura familiar.

Com o aumento do número de famílias de agricultores envolvidas no PNPB, a apropriação por elas da renda da cadeia do biodiesel também tem aumentado. Em 2008, os leilões de compra de biodiesel no país organizados pelo governo movimentaram R$ 2,45 bilhões, enquanto as aquisições de produtos da agricultura familiar pelas usinas alcançaram R$ 276 milhões - 11,2% do total. Em 2009, quando os leilões movimentaram R$ 3,6 bilhões, as aquisições subiram para R$ 677 milhões - 18,8% do total. Isso significa que uma maior parte da massa de renda do setor está permanecendo na ponta mais sensível da cadeia - os agricultores familiares.

Se do ponto de vista de suas metas sociais o PNPB traz resultados frágeis, o mesmo não se pode dizer de suas metas produtivas. Nesse aspecto, ele superou todas as expectativas. Em menos de seis anos de existência do programa, dezenas de bilhões de reais já foram investidos para levantar, a partir do zero, um parque industrial hoje composto por 62 usinas em 15 Estados, capazes de produzir 14,4 mil m³ do combustível por dia.

De acordo com a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), há ainda quatro novas plantas autorizadas para construção e outras nove em ampliação, o que elevaria a capacidade instalada em 10,5%. Essa escalada, em boa parte ancorada em financiamentos públicos, permitiu a antecipação do B5 do ano de 2013, como inicialmente previsto, para 2010. Setores da indústria já defendem a elevação da mistura para 10%, ou seja, o B10 - o que seria possível em termos de capacidade produtiva. Caso isso ocorra, a economia de divisas com importação de biodiesel poderia dobrar - hoje, com o B5, é estimada pela ANP em US$ 1,4 bilhão por ano.

Crise e mudanças
A crise financeira da Brasil Ecodiesel, primeira companhia privada a investir maciçamente no biodiesel com seis usinas instaladas para tal fim, jogou o PNPB na berlinda em 2008. O governo federal contava com a empresa para incluir os agricultores familiares nas cadeias produtivas, sobretudo na região Nordeste. No entanto, sem conseguir comprar os percentuais mínimos da agricultura familiar para usufruir dos benefícios fiscais e privilégios nos leilões, a empresa perdeu o Selo Combustível Social.

Além da Brasil Ecodiesel, perderam o Selo Combustível Social a empresa Agrenco, que fomentou agricultores familiares, mas não efetuou as compras compulsórias, e a CLV, que praticamente não fez aquisições da agricultura familiar e não realizou ações de fomento junto aos produtores. Para o MDA, a perda do Selo por parte de algumas empresas foi fundamental para restituir a credibilidade do programa.

A derrocada da então maior empresa brasileira de biodiesel se refletiu no número total de agricultores familiares incluídos no programa, que despencou 31% entre 2006 e 2008, para 27.858 famílias.

"Vivemos nosso inferno astral naquela época", recorda-se Arnoldo Campos, diretor do Departamento de Geração de Renda e Agregação de Valor do MDA. "Em 2007, a Brasil Ecodiesel entrou no leilão com preços muito baixos para ganhar mercado. Mas a crise dos alimentos elevou os preços da matéria-prima. A empresa não tinha CPR (Cédula de Produto Rural) e acertos de venda antecipada para se proteger. As cadeias da agricultura familiar acabaram desmontadas", explica ele.

A situação começou a mudar ainda em 2008, com a entrada da Petrobras Biocombustível no mercado. Em julho daquele ano, a subsidiária para o setor de energia renovável da poderosa estatal inaugurou sua primeira usina de biodiesel, em Candeias (BA). No mês seguinte, começou a operar uma nova planta em Quixadá (CE). Em abril de 2009, com a inauguração de uma terceira usina em Montes Claros (MG), a companhia encerrou a primeira fase de seus investimentos que objetivavam, em um futuro próximo, colocá-la na liderança do setor de biodiesel no país.

Juntas, as três usinas têm capacidade de produzir 1.206 m³ do combustível por dia e são o primeiro passo dos investimentos de US$ 1,5 bilhão reservados pela empresa para o setor até 2010. A estimativa é que pelo menos 55 mil famílias sejam incluídas como fornecedoras de matérias-primas para as operações. A última novidade é de maio de 2010. Naquela data, a Petrobras Biocombustível e a companhia privada BSBIOS inauguraram uma usina de biodiesel de Marialva (PR). Cada empresa possui 50% do capital da nova planta, cuja capacidade de produção é de 353 m³ por dia.

A entrada desse poderoso agente econômico não demorou a se fazer notar nas estatísticas. O número de agricultores familiares beneficiados no país aumentou 83% entre 2008 e 2009, para 27.858 famílias, e deve saltar, segundo o MDA, 291% entre 2008 e 2010, para 109 mil famílias. Outro dado que reflete alguma melhora na inclusão dos agricultores familiares é o das aquisições de produtos agrícolas. Conforme se nota na tabela a seguir, elas saltaram 145% entre 2008 e 2009, para R$ 677,34 milhões, e devem subir, conforme projeções do MDA, 334% entre 2008 e 2010, para R$ 1,2 bilhão.

Com pouco mais de dois anos do mercado do biodiesel, a Petrobras já ocupa o segundo lugar brasileiro em produção, atrás apenas da Granol, que possui uma unidade no Rio Grande do Sul e outra em Goiás, que, conjuntamente, são capazes de produzir 1.546 m³ do combustível por dia. Com o novo empreendimento, a Petrobras planeja incentivar a inclusão de agricultores familiares paranaenses na cadeia do biodiesel.

De acordo com Arnoldo, "a corrida dos biocombustíveis é uma maratona para a Petrobras, e não uma de corrida de 200 metros rasos, como muitos acreditaram". Segundo ele, a empresa faz uma aposta no futuro, pois tem fôlego para "trabalhar no vermelho e buscar o azul aos poucos". Ele estima que os R$ 90 milhões de prejuízo que a companhia apurou com suas operações de biodiesel em 2009 devam ser zerados em 2010, e possam virar lucro em 2011. A "sintonia política" entre MDA e Petrobras Biocombustível colabora com esse processo - isso ocorre não apenas pela companhia ser uma estatal, mas por que seu atual presidente, Miguel Rossetto, foi ministro do Desenvolvimento Agrário entre 2003 e 2006.

É claro que o fortalecimento do PNPB nos últimos dois anos não ocorreu apenas por conta da entrada da Petrobras no mercado. Nesse período, a própria burocracia do MDA ganhou corpo para gerir o programa. Se no início contava-se nos dedos o número de servidores dedicados a ele, hoje já há cerca de 100 profissionais em campo cuidando da gestão das cadeias produtivas e outros 20 atuando dentro do ministério.

A própria gestão do PNPB melhorou. Desde 2008, as usinas que possuem o Selo Combustível Social utilizam um programa de computador para registrar os fluxos dos produtos oriundos da agricultura familiar. Através dele, o MDA pode saber qual produto foi adquirido, quanto foi pago por ele e se houve ou não prestação de assistência técnica - como exige a lei.

Outra medida para fortalecer o programa - ao menos do ponto de vista produtivo - foi tomada pela ANP, ao realizar leilões de compra de biodiesel presenciais e não mais eletrônicos. Esta última modalidade, de acordo com análise do economista Georges Flexor, da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), incentivava a competição predatória entre as empresas, em um momento em que elas próprias estavam pouco estruturadas diante do estágio ainda embrionário do setor.

Em análise publicada na Carta Maior em junho de 2010, sob o título "O programa nacional de biodiesel: avanços e limites", Georges destaca: "Num contexto ainda marcado pela incerteza quanto ao desenvolvimento do mercado do biodiesel, as regras estabelecidas (...) incentivaram práticas de preços predatórias por parte das empresas, resultando em deságio importante nos primeiros leilões. Nos leilões seis e sete, por exemplo, o deságio médio foi de mais de 22%. Como a franje menos robusta da indústria não se sentia capaz de sustentar esse padrão de mercado, havia temor de quebra".

Ao realizar leilões presenciais, o deságio médio nos dez leilões seguintes não ultrapassou 8,4%. Além disso, a ANP elevou os preços de referência já a partir do sexto leilão, realizado no segundo semestre de 2007, melhorando as condições de lucratividade da indústria. Em 2010, os leilões voltaram a ser eletrônicos, entretanto, segundo o economista da UFRRJ, "o ajuste promovido no momento de maior incerteza quanto ao futuro da oferta de biodiesel revelou-se estratégico para o sucesso produtivo do programa".

Um ajuste que ainda não foi conquistado diz respeito à diversificação das matérias-primas do biodiesel. Esse elemento é considerado fundamental para garantir a inclusão de diferentes produtores ao PNPB - como os de mamona e dendê -, e permitir que haja uma reserva de óleo como segurança no caso de uma alta repentina do óleo de soja. No entanto, mesmo no caso dos fornecedores da agricultura familiar, o absoluto predomínio é dos produtores de soja, como pode ser visto na tabela a seguir.

A facilidade com que produtores estabelecidos de soja se inserem na cadeia do biodiesel é revelada pela tabela a seguir, que indica o predomínio de famílias sulistas no PNPB, onde a soja é predominante.

Apesar disso, o governo diz ter motivos para comemorar. As aquisições de mamona, por exemplo, estão aumentando, a despeito do uso diveso para o óleo da semente. Conforme o MDA, eram de R$ 3,2 milhões (produção vinda de oito mil hectares) em 2007, subiram a R$ 5,1 milhões (13 mil hectares) em 2008, a R$ 27 milhões (43 mil hectares) em 2009, e devem chegar a R$ 48 milhões (72 mil hectares) em 2010. Segundo a Conab, havia no total 142 mil hectares de mamona plantados no Brasil em 2009.

As aquisições de outras culturas também avançaram, informa o MDA. As companhias de biodiesel compraram canola de nove mil hectares em 2008, de 15 mil em 2009 e, em 2010, deve chegar a 22 mil. De girassol, as empresas compraram o produto de 300 hectares em 2008, de 1,3 mil hectares em 2009, e devem adquirir de 5,1 mil hectares em 2010. De gergelim, compraram o produto de 300 hectares em 2009, e devem adquiri-lo de 3,2 mil hectares em 2010. E as aquisições de dendê devem ter origem de 1,5 mil hectares em 2010. Sem dúvida, os dados indicam um avanço. Mas ainda muito pequeno frente às necessidades de inclusão dos agricultores familiares.