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Número 825,

Economia

Economia

Crescer, a saída obrigatória para o governo

por Carlos Drummond publicado 21/11/2014 05h57
Dilma promete recuperar a indústria para o país voltar a crescer
Arquivo ABr
indústria

Recuperação da indústria é fundamental

No discurso proferido pouco depois do anúncio da sua reeleição, a presidenta Dilma Rousseff assumiu o compromisso de “dar mais impulso à atividade econômica, em especial o setor industrial”. Foi o terceiro ponto destacado, após as menções à reforma política e ao combate à corrupção.

A sinalização reacendeu a esperança de recuperação do setor, esmagado por décadas de crises e financeiras e políticas equivocadas ou insuficientes. Após a retração de 2,3% em 2012 e a recuperação parcial, de 2,1%, em 2013, a indústria fechará este ano com uma queda de cerca de 2%, prevê o Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial. A estagnação da manufatura contribuiu decisivamente, ao lado da crise mundial de 2008, para o desempenho medíocre do PIB no primeiro mandato de Dilma, de 1,8% ao ano em média, inferior ao do período FHC. A realização da meta da presidenta devolveria à economia o seu motor mais potente, de maior poder multiplicador em todos os setores, e representaria a melhor chance de continuar a crescer com desemprego baixo e inclusão social.

O primeiro governo Dilma tomou medidas acertadas, embora limitadas, para dinamizar o setor, reconhecem os empresários, mas a retomada da indústria exige ampliar substancialmente o escopo e repensar o conjunto da economia, conforme mostra a história bem-sucedida dos países avançados e do Leste Asiático.

Em primeiro lugar, a manufatura demanda, em todas as situações, um conjunto sincronizado de políticas macroeconômica, de competitividade (um eufemismo para política industrial, designação internacional clássica esconjurada pelos neoliberais) e comercial, destaca o economista Rodrigo Sabbatini, diretor da Facamp, Faculdades de Campinas. O Brasil atua nas três frentes, mas a harmonia entre elas é insuficiente, devido à ausência de uma estratégia industrial abrangente no papel de força direcionadora comum. Para relançar o crescimento, é preciso reformular várias políticas e concepções e exorcizar alguns mitos.

A harmonização das políticas macroeconômica, industrial e comercial deve se articular com a participação nas cadeias globais de valor, conjuntos de empresas de diferentes países envolvidas nas diversas etapas de produção e comercialização de bens e serviços. Apesar de quase excluído desses arranjos globais, “o País tem condições de melhorar a sua posição nas cadeias que nem a China nem o México possuem”, afirmam Timothy Sturgeon, do Massachusetts Institute of Technology, e Gary Gereffi, da Universidade de Duke, nos Estados Unidos. Eles dirigiram a pesquisa A Indústria Brasileira e as Cadeias de Valor, contratada pela Confederação Nacional da Indústria, com diagnóstico e propostas detalhadas e transformada em livro.

A melhora dos termos da relação econômica com a China é outro ponto importante para a retomada do crescimento. Os produtos primários perfazem 87% das exportações brasileiras, enquanto os manufaturados compõem 60% das vendas chinesas. A China impõe uma tarifa de 9% sobre as importações de óleo de soja, e de apenas 3% nas compras de soja não processada, um estímulo à sua própria indústria de esmagamento e uma barreira às exportações brasileiras com maior valor agregado. A mesma política barra nossas exportações de couro, ferro, aço, celulose e papel.

Extrapolar a esfera comercial é fundamental. “Temos de redefinir os termos da relação com a China, não só pelo comércio, mas nos investimentos. O Brasil deve montar um pacote cruzado de investimentos. Eles têm de se instalar aqui e se associar a empresas nacionais, trazer a sua expertise em plataformas de petróleo, máquinas operatrizes, construção civil, portos e aeroportos”, avalia o professor Luiz Gonzaga Belluzzo.

A trajetória do setor de equipamentos ferroviários evidencia os danos da desindustrialização do País, combinada aos termos insatisfatórios da relação econômica sino-brasileira. O aumento dos investimentos chineses reproduz o padrão observado na balança comercial, com desvantagem para o Brasil. A fabricação de trilhos pela Companhia Siderúrgica Nacional cessou na década de 1980, considerada perdida. O governo detinha o controle da empresa e das ferrovias. A retomada da iniciativa do Estado consistiu na privatização generalizada da década de 1990, inclusive da CSN e da malha ferroviária, centrada no reforço do caixa do Tesouro. Em 2004 começou-se a planejar um novo marco regulatório. O Programa de Investimentos em Logística do atual governo prevê a estruturação da rede ferroviária completa, necessária ao escoamento da produção nacional, mas não foi acompanhado de um plano de preparação da indústria nacional para atender à demanda hoje suprida por trilhos fabricados na China com minério de ferro importado do Brasil. Neste ano, as importações deverão atingir 146 mil toneladas, 20% acima de 2013.

As siderúrgicas brasileiras alegam não existir escala suficiente para justificar a produção local. Fosse a CSN ainda uma estatal, poderia tomar a decisão de produzir trilhos e as siderúrgicas privadas certamente acompanhariam o movimento.

Situação parecida ocorreu com a compra de vagões ferroviários. Empresas como a chinesa CNR, a GE e a Alstom levam o naco mais valioso das encomendas para ferrovias, metrôs e monotrilhos. Ao Brasil restou fabricar vagões para minérios, de menor valor agregado, pelas indústrias Randon Implementos, Maxion e a Usiminas.

Não foi sempre assim. A Cobrasma, que operou até 1998, fabricava vagões de carga e para passageiros, de subúrbios ou de longo curso, trens-unidade elétricos, carros de metrô, veículos leves sobre trilhos (VLT) e aparelhos de mudança de vias. Seu proprietário, Luís Eulálio de Bueno Vidigal, presidiu a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo. A chance de a manufatura brasileira competir globalmente foi aniquilada em um processo iniciado com a perda da terceira revolução industrial e a crise da dívida, entre as décadas de 1970 e 1980. O setor sofreu um novo golpe quando da abertura comercial com câmbio valorizado e juros altos nos anos 1990. A manutenção dos juros elevados e do real valorizado a partir de 2003 completou a sequência de acontecimentos negativos. A Cobrasma dividia com a Mafersa o mercado de composições ferroviárias brasileiro. Integravam o grupo de indústrias nacionais de porte mundial ao lado das fabricantes de autopeças Metal Leve, de José Mindlin, e Cofap, de Abraham Kasinsky.

A experiência internacional e o processo brasileiro mostram a importância de funcionários de Estado bem preparados, conhecedores da manufatura e do processo de desenvolvimento, sublinha Robert Wade, professor de economia política da London School of Economics e um dos maiores especialistas no assunto. No livro Governing the Market, resgata “a história de bem motivados funcionários com conhecimento de indústria, funcionando não como orientadores que sabem tudo, mas em permanente processo de aprendizagem, em posição de agregar as preferências dos empresários do setor”.

Algo parecido funcionou no segundo governo de Getúlio Vargas, de 1951 a 1954. O presidente mantinha em uma sala próxima à sua, no Palácio do Catete, sede do governo e residência presidencial, um grupo por ele denominado “boêmios cívicos”, por vararem as noites no trabalho de planejamento da indústria e do desenvolvimento, como narra o jornalista Lira Neto na sua biografia do estadista. Vivessem nos dias atuais, o baiano Rômulo de Almeida, o paraibano Cleantho Leite, o cearense Jesus Pereira e o maranhense Ignácio Rangel estariam expostos à sanha eugenista de uma parte da sociedade.

O advogado e economista Rômulo de Almeida, diretor da CNI, foi incumbido por Vargas de formar uma assessoria ligada à Secretaria da Presidência, “para elaborar estudos e projetos em áreas consideradas estratégicas, como energia, transporte e industrialização”. O órgão constituía “um segundo coração do governo”, os seus integrantes tinham acesso livre ao gabinete presidencial e direito a despachos diários com Vargas “logo na primeira hora da manhã”. Do trabalho dos “boêmios cívicos” nasceu o arcabouço do Brasil moderno com os projetos de criação da Petrobras, Eletrobras, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (hoje, BNDES), Banco do Nordeste e Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia, a Sudam.

Sem um núcleo altamente capacitado e com autonomia, dedicado à formulação das estratégias, o governo não vai longe na missão de relançar a indústria e retomar o crescimento. Há esforços para superar o problema. O País sofre as consequências do empobrecimento dos quadros técnicos do governo e do enfraquecimento da máquina pública de estados, municípios e da União, provocados pelo desmantelamento da capacidade de planejamento, principalmente na década de 1990. A administração federal empenhou-se na recomposição dos seus quadros técnicos e criou a Empresa de Planejamento e Logística. A EPL reconstituiu parte dos projetos de infraestrutura do Grupo Executivo de Integração da Política de Transportes, o Geipot, fundado em 1965. São pontos positivos, mas há dúvidas quanto à autonomia da empresa e ao vínculo sistemático das decisões com a política industrial. Ainda estamos distantes das experiências dos países avançados, dos asiáticos e dos “boêmios cívicos”.

A presença no bloco dos BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul) melhora as condições de retomada. Com áreas, populações e economias grandes, esses países reúnem condições de atuar com relativa autonomia, diferentemente da maioria dos subdesenvolvidos. Exemplos dessa liberdade é a criação do arranjo contingente de reservas (um FMI próprio) e de um banco de desenvolvimento voltado principalmente para financiamento de infraestrutura, uma das prioridades do País.

Superar a crença, entre os ministérios e o empresariado, no papel mágico de uma abertura comercial indiscriminada ajudaria a encontrar o norte. “O discurso liberal conservador deveria explicitar que o objetivo é fazer mais abertura comercial unilateral sem negociar nada em troca, abrindo mão de uma política industrial ativa. Isso significaria, na prática, entregar nosso mercado doméstico e regional, o que vai apequenar a capacidade de negociação do Brasil no mundo”, considera Mauro Borges, ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior.

O diagnóstico criticado pelo ministro é argumento para defender a adesão do País e do Mercosul a um acordo de livre-comércio com a União Europeia capaz de golpear a combalida indústria brasileira. Ver integrantes da chamada elite empresarial empenhados em alcançar um objetivo capaz de aniquilar a economia local é chocante. Os efeitos devastadores para o México provocados pelo Nafta, firmado há 20 anos com os Estados Unidos e o Canadá, deveriam reforçar a cautela de autoridades e empresários diante de possibilidades do mesmo tipo. Na maioria das associações empresariais, existe um deslumbramento em relação aos mega-acordos de livre-comércio Transpacífico e Transatlântico comandados por EUA e Europa para fazer frente à China, mas há dúvidas quanto a aprovação pelos Parlamentos envolvidos, dado o seu poder devastador sobre as indústrias locais.

Para desanuviar o horizonte da recuperação da manufatura e do crescimento, é necessário livrar-se do mito da economia pós-industrial, propõem Stephen S. Cohen e John Zysman em Manufacturing Matters – The Myth of the Post-Industrial Economy, publicado pelo Conselho de Relações Exteriores dos Estados Unidos. Eles contestam a visão de uma economia baseada em serviços como a sucessora natural daquela baseada na indústria e o próximo passo do desenvolvimento.

Diante da multiplicidade de desafios para reerguer a manufatura e retomar o crescimento, o que o governo deve fazer em primeiro lugar? O mais importante, avalia Sabbatini, é não revalorizar o câmbio. Com a cotação de 2,50 reais por dólar, surgiram notícias de aumento da produção local de montadoras e de transferência de linhas de produção de multinacionais para o Brasil. Outro ponto é estabelecer uma política mais eficiente para os gastos do governo, capaz de estimular o espírito animal dos capitalistas nacionais. É necessário, também, dar mais ênfase à margem de preferência para os produtos nacionais nas compras do setor público e destravar o investimento em infraestrutura.

As condições para a retomada do crescimento não são as ideais para nenhum país desde a crise de 2008, mas no Brasil mostram-se melhores do que o retratado no noticiário. Este repisa a “combinação rara de resultados ruins”, não confirmada pelos números, inclusive em indicadores considerados fundamentais pelo chamado mercado. A economia brasileira foi a terceira que menos desacelerou desde 2008 (-22,4%). Ficou atrás da Indonésia (-5,5%) e Arábia Saudita (+ 7,9%), segundo dados do FMI e do IBGE. A média dos investimentos entre 2008 e 2013 atingiu 5,3%, acima de Rússia, África do Sul, Estados Unidos e México e abaixo de Índia e China, conforme dados da Bloomberg. A dívida bruta do governo sobre o PIB, alvo constante de críticas do sistema financeiro, diminuiu em 5,2 pontos porcentuais entre os períodos de 2003 a 2007 e de 2008 a 2013 e o País foi o sétimo com melhor resultado nesse quesito, mostram os números do FMI. O superávit primário, outro saco de pancadas, é o quarto maior do mundo, abaixo de Alemanha, Itália e Arábia Saudita, de acordo com a mesma fonte. A dívida externa líquida, que quase dobrou entre 1995 e 2002, há oito anos foi substituída por uma posição credora, mostra o acompanhamento do Banco Central.

Embora detentor da sétima maior reserva cambial do mundo e da posição de quarto destino de investimentos estrangeiros diretos, o País está distante de uma posição confortável, que lhe caberia à perfeição. A demora nas concessões de rodovias e aeroportos e na priorização da indústria cobra o seu preço. Prevê-se uma travessia difícil até meados de 2016, com elevada turbulência interna e pessimismo coordenado pelo sistema financeiro e a mídia. Por isso, como sugere o ex-ministro Delfim Netto, o governo precisa apresentar um plano coerente, com começo, meio e fim. Reconquistar a confiança dos agentes econômicos será o primeiro passo para o País fazer as pazes com o desenvolvimento.

*Reportagem de capa publicada na edição 825 de CartaCapital, com o título "Saída obrigatória"