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Número 801,

Economia

Análise / Delfim Netto

As regras do jogo

por Delfim Netto publicado 27/05/2014 09h38
A discussão fiscal não tem avançado o suficiente para gerar resultados na redução das diferenças regionais

A constituição de 1988, após dois anos de intensos debates no capítulo da Ordem Econômica envolvendo a diversidade do processo de desenvolvimento regional, reafirmou com toda a clareza a preferência da sociedade brasileira pelo Federalismo. Essa escolha condiz com o quadro de extrema concentração geográfica de nossa economia, onde cinco estados respondem por dois terços do PIB. Representou, também, uma evidente reação às tentativas de restringir ainda mais a autonomia fiscal.

A história do Brasil sempre revela sua tendência federalista cada vez que o poder central retira liberdade fiscal de estados ou municípios. A primeira manifestação foi a enorme oposição à Constituição outorgada em 1824 pelo imperador Pedro I, que praticamente eliminou a autonomia fiscal das províncias, o que aumentou a confusão do seu governo e terminou na sua abdicação em 1831.

O Ato Adicional de 1834 devolveu poder às províncias e aos municípios, mas não poupou a Regência de várias rebeliões, sempre com algumas reivindicações tributárias. Foi motivo para a deflagração da mais importante dessas rebeliões, a Revolução Farroupilha (1835-1845), devido à ignorância do poder central das aspirações federalistas do Brasil. Seguramente, um dos motivos que facilitaram a queda do Império foi a insensibilidade de dom Pedro II às permanentes reivindicações fiscais das províncias.

É num contexto dessa natureza que se insere a atual discussão sobre a guerra fiscal e o fim das isenções de ICMS dos estados. A realidade é que não temos avançado o suficiente para obter resultados significativos das políticas de redução das diferenças regionais. As ações para fomentar o desenvolvimento são limitadas (parte delas deriva da distribuição dos Fundos de Participação, afetados sempre que o governo federal opta por alguma “bondade”) ainda que isso deva ser minorado a partir de 2016. Exigir dos estados que pratiquem alíquotas isonômicas de ICMS ou mesmo manter a importante obrigatoriedade de aprovação unânime dos incentivos em âmbito do Confaz tornou-se, politicamente, cada vez mais difícil.

A defesa da isonomia usualmente começa pelo argumento de que a guerra fiscal é predatória. Em parte, isso é verdade, mas não significa que, necessariamente, as isenções de ICMS devam ser eliminadas instantaneamente em sua totalidade. É preciso regulamentá-las, instituindo limites e prazos. Essencial, também, é reconhecer a importância do incentivo como instrumento para o desenvolvimento regional, integrando-o a programas detalhados para esse fim, que inclusive disponham de métodos claros para a avaliação do desempenho. É fundamental, portanto, diferenciar as ações predatórias de ações legítimas na defesa do desenvolvimento regional.

Um projeto de lei apresentado no Senado sugere um ponto essencial a ser considerado nessa discussão: a preservação das regras existentes para os benefícios já concedidos. Imagine-se, por exemplo, a situação de uma empresa que, pelos incentivos fiscais, foi seduzida a instalar-se no interior do País, gerando empregos e renda na região. Ao retirar-se o incentivo, ela inevitavelmente incorrerá em prejuízo caso decida permanecer na localidade ou sendo obrigada a transferir-se para outra cidade.  Mesmo que a perda seja algo que o governo julgue insuficiente para impedir a alteração das regras, é preciso lembrar que a economia é um jogo dinâmico: será que o empresário se disporá a investir novamente? E mais, antevendo a possibilidade desse tipo de comportamento no futuro, quem investirá hoje em resposta a qualquer iniciativa?

Falta uma metodologia única a ser seguida para estimar a renúncia fiscal por todos os estados e municípios, o que facilitaria em muito a elaboração de avaliações sobre a sua efetividade enquanto instrumento de indução do desenvolvimento regional. Há evidências de que a simples homogeneização das alíquotas de ICMS pode estar longe de caracterizar uma solução para todas as mazelas tributárias brasileiras. Precisamos de uma discussão muito mais ampla sobre a simplificação do sistema tributário como um todo. Notemos, aliás, que essa simplificação seria apenas uma das muitas facetas a serem abordadas numa batalha pelo aumento da produtividade que é, de fato, o que o Brasil precisa.

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