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Carga tributária: mais injusta que excessiva

por Gerson Freitas Jr e Luiz Antonio Cintra — publicado 20/07/2010 15h24, última modificação 13/08/2010 12h55
A carga tributária do Brasil perpetua a desigualdade, desestimula os investimentos produtivos e é moderada sobre o patrimônio
Carga tributária: mais injusta que excessiva

Os números do impostômetro impressionam, mas dizem pouco sobre a realidade. Por Gerson Freitas Jr. e Luiz Antonio Cintra. Foto: Olga Vlahou

A carga tributária do Brasil perpetua a desigualdade, desestimula os investimentos produtivos e é moderada sobre o patrimônio

De tempos em tempos, principalmente durante as eleições, esquenta o debate sobre os impostos pagos pela sociedade brasileira. Distorcida a partir da perspectiva de uns poucos atores sociais, destaque para a eterna choradeira do empresariado, a discussão em geral cria mais fumaça do que luz. Reforça-se a falsa impressão de que a carga tributária brasileira é das mais altas do planeta. E que o apetite aguçado do Leão seria a principal causa do desempenho econômico insatisfatório do País nas últimas décadas, o que também é outro mito. Longe de ser um exemplo virtuoso para o restante do mundo, a estrutura tributária brasileira – mais do que o nível da carga – é ao mesmo tempo espelho e motor da brutal desigualdade da sociedade brasileira. Herança do período colonial, ela taxa pouco a renda e o patrimônio daqueles que ocupam o topo da pirâmide social.

Um estudo do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicada (Ipea) indica que os 10% mais ricos se apropriam de 75% da riqueza atualmente. No fim do século XVIII, na então escravocrata sociedade carioca, a parcela mais rica era mais moderada em sua ofensiva, ficava com 69% do bolo.

A estrutura tributária atual, como frisam os especialistas, perpetua as diferenças abissais entre os mais ricos e os mais pobres ao eleger os que têm menos para boi de piranha. Atualmente, metade da renda das famílias que ganham até dois salários mínimos (cerca de mil reais) segue para o governo federal, estados e municípios. A “mordida” cai a 26% para as famílias com rendimento mensal acima de 15 mil reais (quadro à pág. 26).

Dessa montanha de recursos, uma parte muito pequena, menos de 10% do arrecadado, volta para a sociedade na forma de saúde, educação, segurança e saneamento, sem entrar no mérito da qualidade dos serviços prestados. Os detentores de títulos da dívida pública levam bem mais: cerca de 35% do Orçamento da União, parcela que tende a crescer neste ano à medida que sobe a taxa básica de juros, a que remunera os credores.

Com doutorado sobre o sistema tributário brasileiro, o economista Evilásio Salvador, professor da Universidade de Brasília, centra suas críticas na distribuição do bolo tributário. “O problema não é o nível da carga, que nem é tão alto como os empresários gostam de dizer. Temos um monstrengo regressivo que taxa principalmente o consumo, por meio de impostos indiretos, como o ICMS, pago por todos, independentemente da condição social. Deveríamos aumentar a taxação sobre os rendimentos mais altos e principalmente sobre o patrimônio.”

No ranking da carga tributária (quadro à pág. 24), o Brasil aparece em primeiro lugar na América Latina, com o dobro da média dos países da região. A secretária de Estado dos EUA, Hillary Clinton, chegou a elogiar o sistema brasileiro, que lhe deu musculatura durante a turbulência. Imagine-se qual seria a nossa situação se, a exemplo do México, nossa carga fosse de apenas 10% do PIB. O indicador, longe de ser um problema, dá margem de manobra ao Brasil e nos ajudou a superar a crise de 2008. O PIB mexicano caiu 6% em 2009, e o país parece hoje uma ilha de maquiladoras cercada pela violência do narcotráfico.

Na avaliação do pesquisador Juan Pablo Jimenez, da Cepal, centro de pesquisas econômicas da ONU sediado no Chile, o Brasil, apesar de taxar mais, segue o padrão regional em matéria de estrutura tributária, e aí residem os maiores problemas. “Nos países latino-americanos, os sistemas tributários são em geral incapazes de cumprir suas duas funções primordiais: não conseguem garantir a estabilidade macroeconômica nem distribuir a riqueza. Também por esse motivo o México tem sofrido muito com a crise nos paí-ses ricos. O governo não tem meios de se contrapor à conjuntura ruim.”

O fato de os países latino-americanos, Brasil incluído, concentrarem a taxação sobre o consumo também é prejudicial, avalia Jimenez, já que a arrecadação tende a cair com maior vigor nos momentos de queda da economia, além de ser essencialmente injusto. Pela facilidade de cobrança, segundo especialistas, fica difícil imaginar no Brasil uma mudança radical no sentido de desonerar o consumo. Apesar das promessas dos candidatos, o mais provável é o aumento das transferências compensatórias de renda para quem necessita.
Economista-chefe da Confederação Nacional da Indústria (CNI), Flávio Castelo Branco bate na tecla de que a carga tributária brasileira é das mais elevadas do mundo, fato que a confederação atribui ao “peso do Estado”. “O gasto público é semelhante apenas ao de alguns poucos países da Europa Ocidental. Não tem nenhuma economia emergente, ou mesmo madura, como o Japão, que se assemelhe ao Brasil. Na América Latina, todos os países pagam menos impostos.” No dia 20, a CNI e várias outras entidades empresariais lançam novo movimento para chamar atenção para esse debate. O risco é mais uma vez ampliar a nebulosidade que costuma acompanhar iniciativas semelhantes.

As estatísticas indicam que o panorama internacional não condiz exatamente com a avaliação da CNI. Um estudo comparativo da Organização para a Coo-peração e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) indica que a carga brasileira se aproxima da média da União Europeia, e não está muito distante do patamar estadunidense. Mas é fato que o Brasil é líder na América Latina. O que a CNI esquece de mencionar é que a África também é um exemplo de baixa carga tributária – e, como se sabe, não pode ser considerada exemplo de desenvolvimento social justo, assim como os latino-americanos. Além do mais, o Brasil tem a maior economia, a maior população e a maior área do subcontinente, o que demanda vasta presença do Estado.

Além do tamanho dos tributos, Castelo Branco considera negativa outra característica: os governos tendem a criar sistemas de exceção, que costumam vir acompanhados do risco de distorções. “Esses impostos não podem ser sustentados pelas microempresas? Então criamos o Simples. Um determinado segmento econômico não consegue competir? Então damos isenção. É difícil calcular? Então fazemos o cálculo com base no lucro presumido”, ironiza. E concorda em deslocar a cobrança dos impostos para a renda. “Fazendo isso, você abre espaço para taxar menos a produção. Mas aumentar imposto sobre a renda é sempre complicado, a gritaria é geral.”
A análise do economista Carlos Lessa, ex-presidente do BNDES, segue em outra direção. Para ele, a carga tributária não é alta. “Comparada aos países do Primeiro Mundo, considerando nossa renda per capita e a péssima distribuição de renda, a carga brasileira poderia ser até maior”, afirma. O economista pondera que, para o empresário, o problema não está exatamente em quanto se paga, mas em como se paga. “A questão principal é a burocracia, a dificuldade para se calcular o valor do imposto e recolhê-lo, as inúmeras exigências, fiscalizações e embargos. A carga não é alta, mas é irritante”, afirma Lessa.

Um estudo recente do Banco Mundial, dá uma ideia da complexidade do sistema. O Brasil ocupa a 150ª posição entre os paí-ses onde mais tempo é gasto para quitar os tributos: consome de uma empresa em média 2,6 mil horas ao ano. Nos demais países da América Latina, esse “custo” cai a 385 horas, e é de 194 nos países da OCDE. Também o custo para arrecadar impostos é elevado. No Brasil, chegou a 11,3 bilhões de reais em 2009 ou 1,35% da arrecadação total, de acordo com pesquisadores da FEA-USP. Apenas Portugal supera o Brasil nesse quesito, com um custo de 2,75% do arrecadado.

Lessa chama ainda a atenção para a má distribuição da carga tributária, “feita de modo a driblar aspectos constitucionais”. A partir da Constituição de 1988, os impostos dispararam em razão do regime de repartição de rendas tributárias, mais favoráveis aos estados e municípios, sem correspondentes transferências de encargos – o que obrigou a União a criar uma gama de contribuições que não são divididas com os demais entes da federação.

Mesmo assim, Lessa rechaça a crítica de que é preciso reduzir os gastos previdenciá-rios, a fim de diminuir o tamanho do Estado e, com isso, a porcentagem dos impostos sobre os empresários. “Não se discutem os gastos da seguridade social, porque ela foi pré-pactuada entre os brasileiros. Decidimos em 1988 que todos teriam direito à saúde e que cada brasileiro teria direito a uma aposentadoria digna. Fixamos entre nós mesmos um pacto pelo qual todo brasileiro garantiria a seguridade social dos demais.” Para ele, as contribuições sociais devem ser tratadas como impostos, com participação dos estados e municípios.

Para o ex-reitor da UFRJ, engana-se quem compara a carga brasileira com a de outros países que não oferecem qualquer rede de proteção social ao cidadão. “China e Índia possuem arranjos institucionais completamente diferentes do nosso. O Brasil é um país gigantesco e muito industrializado, muito urbanizado, que internalizou nas metrópoles a miséria social. Na China e na Índia, boa parte da população ainda está no campo.”

Na década de 1960, observa, metade da renda nacional (a totalidade do rendimento de todos os brasileiros) provinha do trabalho. Hoje o trabalho responde por apenas 37% da renda. “O que cresceu no Brasil foram os rendimentos do não trabalho, e a responsabilidade disso é dos lucros reais dos bancos brasileiros, que cresceram, em média, 11% ao ano durante o governo de Fernando Henrique Cardoso e 14% durante o mandato de Lula.”

O economista Antônio Correa Lacerda, do Departamento de Economia da PUC-SP, afirma que os problemas do sistema de impostos devem-se principalmente à concentração de renda. “Há dois efeitos. O primeiro é que a carga tem de ser elevada para que o Estado possa suprir a maioria da população que não tem renda, e isso sobrecarrega quem tem mais renda. Segundo, trata-se de uma carga pouco inteligente, que tributa muito o investimento e a exportação. Ao tributar o investimento, desestimula-se a produção e, ao tributar a exportação, perde-se competitividade.”

Diretor de estudos macroeconômicos do Ipea, João Sicsú critica o enfoque dominante na discussão em torno da reforma tributária no País. “As críticas vão sempre no sentido de mostrar que o Estado ocupa um tamanho exagerado na economia e que é preciso reduzi-lo. Mas os números indicam que isso não é verdade. É preciso considerar o conceito de carga tributária líquida, quando se leva em conta as transferências que a União faz, para pagar aposentadorias, subsídios, pensões etc. Por esse critério, a carga cai a 20% do PIB, menor que na Alemanha, de 21%, Canadá, que tem 23%, e pouco acima dos EUA, que é de 16%.”

Sicsú concorda com o caráter “regressivo e concentrador de riquezas” do sistema atual. “E é justamente nesse ponto que a reforma tributária deveria avançar. Mas o que vemos é uma discussão sobre a redistribuição entre os estados, o equilíbrio do pacto federativo, a eliminação da guerra fiscal e como cortar o custo da arrecadação. Mas não se discute como podemos avançar na justiça social. É essa a essência da questão.”

Ainda que haja muito a ser feito, é inegável que o País avançou em algumas frentes, realizando “minirreformas” aqui e ali. Foi esse o caso das micro e pequenas empresas. A preocupação com a questão tributária praticamente saiu da pauta desse segmento empresarial desde 2007, quando o governo instituiu o sistema Simples Nacional, que unificou o pagamento de oito tributos para empresas com faturamento de até 2,4 milhões de reais ao ano, com alíquotas de 4% a 17% da receita bruta.

Segundo o diretor-superintendente do Sebrae-SP, Ricardo Tortorella, o resultado da mudança legal é evidente. Há quatro anos, afirma, havia aproximadamente 2 milhões de pessoas jurídicas operando no Brasil, dos quais 1,7 milhão eram micro e pequenas empresas. Em 2009, o número dobrou, para 3,4 milhões. “Muitos empreendedores tomaram a decisão de abrir uma empresa ou se formalizar diante desse regime de tributação mais justo”, considera. Para Tortorella, as pequenas arcam com uma carga tributária média de apenas 5%, muito menos que as empresas que recolhem sobre o lucro presumido (12% a 15%). Mas o grande benefício do Simples, diz, foi a desburocratização. “Antes, o microempresário tinha de ir ao banco dez vezes por mês para recolher todos os impostos. Hoje, ele perde uma hora.” Atualmente, 70% das empresas no País operam no regime do Simples.

Diretor-executivo do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (Iedi), o economista Julio Sergio Gomes de Almeida filia-se à ala que defende a redução da carga tributária, dos atuais 35% para cerca de 30%. “Essa redução pode ocorrer, mas é preciso que o Estado tenha gastos sociais à altura das nossas necessidades e uma participação expressiva nos investimentos de infraestrutura, e ainda temos muito a fazer nessas duas frentes”, avalia, para quem o sistema vigente “trata mal” a atividade econômica.

A “redução seletiva” de impostos sugerida pelo Iedi procura ampliar a competitividade da indústria, setor que tem perdido espaço no mercado internacional. “As exportações não deveriam pagar impostos. Hoje, elas contam com um sistema de devolução que não funciona. Também é preciso reduzir os impostos sobre os investimentos produtivos. No mundo inteiro, esses investimentos dão direito a créditos tributários, mas aqui isso não acontece. É preciso tirar os impostos que incidem sobre a folha de pagamentos, de 20%, paga pelas empresas. Essa conta deveria migrar para tributos gerais, como o PIS/Cofins e o Imposto de Renda. Além disso, os produtos da cesta básica não deveriam pagar nenhum tipo de imposto, para minimizar a regressividade do sistema.”

Sicsú, do Ipea, chama atenção para outro ponto confuso do debate sobre os impostos, que tem origem no crescimento verificado na fatia do Leão, até chegar aos 36% do PIB. “Na década de 90, durante o governo FHC, vários tributos e impostos foram criados, inclusive para fazer frente às necessidades de gastos surgidas com a Constituição de 1988. Mas no governo Lula o crescimento da carga tem outra explicação. Ocorre que nos últimos anos, com o crescimento da economia, ampliou-se a formalização, mais empregos com carteira assinada surgiram, e tudo isso aumenta a arrecadação. Alguns economistas dizem que isso significa ampliar o sacrifício da sociedade, mas não é isso o que está acontecendo mais recentemente.” E cita o caso da CPMF, extinta desde 2008, numa vitória da oposição no Congresso.

Em ao menos um ponto empresários, governo e especialistas concordam: não há reforma tributária que resista a uma economia debilitada. A conjuntura desfavorável acirra as disputas pelos recursos públicos em queda ou estagnados. No momento em que a economia voltou a crescer – tendência reforçada pelas perspectivas abertas com o pré-sal – passa a ser possível alterar o estado das coisas. “É preciso avançar na isonomia, já que a carga recai principalmente sobre os trabalhadores com carteira assinada, os funcionários, além do consumo”, diz Salvador, da UnB. “É preciso retomar a discussão sobre uma maior participação de estados e municípios, mas as responsabilidades também têm de ir junto.”

Outro ponto da discussão tem a ver com a elisão fiscal, ou seja, a capacidade de algumas empresas (principalmente as de grande porte) driblarem o pagamento dos tributos. “Avançamos bastante na evasão fiscal, mas a elisão ainda é um problema. Existe uma verdadeira indústria para não pagar impostos no País que se alimenta da falsa impressão de que os impostos são exagerados”, afirma Salvador. De certa forma, é possível estabelecer um paralelo com o que acontece com o debate sobre a justiça. Quem costuma reclamar da existência de um “Estado policial” é justamente quem possui mais condições de remunerar advogados de grife e que, geralmente, não passa mais de duas noites em uma cela limpa na cadeia. Ou nem isso.