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Dez anos da política industrial: conquistas e desafios a superar

por Jackson De Toni — publicado 02/04/2014 12h17, última modificação 03/04/2014 18h10
Um dos maiores avanços do governo Lula foi o desbloqueio do debate sobre política industrial e a retomada de instrumentos de planejamento e coordenação
Fabio Rodrigues Pozzebom/ABr
Política industrial do governo Lula

Em 2010, o ex-presidente Lula recebeu o troféu Abraço da Indústria por conta da sua política industrial

Há dez anos, exatamente no dia 31 de Março de 2004, o ex-presidente Lula, diversos ministros de Estado e os mais importantes líderes da indústria nacional divulgavam publicamente as principais medidas da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior, a PITCE. Poderia ser mais um evento festivo a compor a rotina de anúncios na estratégia de marketing político de qualquer governo. Mas não era. Havia mais de 20 anos que o governo federal não anunciava publicamente uma Política Industrial, com “P” e “I” maiúsculos. As últimas tentativas remontavam ao fracassado III Plano Nacional de Desenvolvimento durante o governo Sarney, quase duas décadas antes.

Durante os governos do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, a política industrial foi banida do vocabulário da Esplanada dos Ministérios, considerada nociva e causadora de distorções insanáveis ao equilíbrio resultante do livre jogo de mercado. Apesar de alguns focos de resistência no Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), a política industrial nunca saiu do papel. Prova disso foi a alucinante dança das cadeiras no MDIC que teve cinco ministros entre 1999 e 2002, evidenciando, no mínimo, a grande instabilidade institucional da área.

A PITCE resultou da combinação de três vetores que atuaram simultaneamente. Em primeiro lugar havia um compromisso da campanha eleitoral de Lula, em 2002, na retomada de políticas ativas pró-desenvolvimento, sobretudo na defesa da indústria nacional e sua necessária modernização competitiva. Um segundo fator foi a colaboração íntima entre setores governamentais, como o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), dirigido à época por Glauco Arbix, o Ministério da Fazenda, comandado por Antonio Palocci e o MDIC, por Luiz Furlan. A cooperação intra-governamental foi complementada pelos laços estreitos com a presença ativa de acadêmicos como os saudosos professores Fábio Erber e Antonio Barros de Castro. Um terceiro fator foi o protagonismo político do próprio presidente da República que não raro, participava pessoalmente dos debates no Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI), também criado naquele ano para promover o diálogo de alto nível entre o setor público, empresários e trabalhadores.

Os méritos da PITCE não se resumem à quebra de um jejum tão prolongado do Estado que silenciou diante da primarização da pauta exportadora e do desmantelamento de elos importantes da manufatura nacional. A PITCE foi fortemente focada em opções estratégicas (tecnologias de informação e comunicação, semicondutores, fármacos e software) realmente ambiciosas e desafiadoras, com imensa capacidade de transbordamentos e transversalidades na complexa teia das cadeias industriais nacionais. Além disso, a PITCE era visionária, apostando em setores portadores de futuro, como a biotecnologia ou a nanotecnologia, áreas de fronteira, ainda hoje um dos drives que conduzem à indústria do século XXI. Com conteúdo fortemente horizontal, com poucas cadeias produtivas priorizadas e altamente seletiva, a PITCE foi, ela mesma, uma política pública inovadora.

Políticas industriais deste tipo, baseadas na inovação e na busca do catching up, isto é, o emparelhamento tecnológico com países já desenvolvidos, enfrentam uma série de obstáculos de natureza conjuntural e sistêmica. A PITCE não produziu resultados mágicos, ainda que por mero raciocínio contrafactual seu mérito fique evidente. Seu maior mérito foi recolocar a indústria nacional na agenda do país, expor seus graves problemas de competitividade externa e custos domésticos crescentes. De lá para cá, outras políticas lhe renderam tributo e internalizaram seu legado, a Politica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), formalizada em 2008 e bloqueada pela crise internacional no final do mesmo ano e o Plano Brasil Maior (PBM), lançado em agosto de 2011.

A capacidade industrial de uma nação estabelece o potencial e os limites do seu desenvolvimento econômico. Historicamente, foi a industrialização que proporcionou níveis crescentes de renda e bem estar da população, gerando empregos mais qualificados e difundindo ganhos de escala. É a indústria que gera inovação tecnológica aplicada, por exemplo, no melhoramento genético responsável pela produtividade do agronegócio. Mesmo em setores de ponta de serviços, como as tecnologias digitais e de comunicação é a indústria microeletrônica que acaba ditando o ritmo de crescimento. O desenvolvimento de um país se mede de várias formas, pelo crescimento relativo do Produto Interno Bruto per capita, por exemplo. Num sentido mais básico e elementar o desenvolvimento depende da produtividade crescente do trabalho que é influenciada diretamente pelos avanços da indústria. Desde os anos sessenta, com Nicholas Kaldor ou mais longe ainda, com Gunnar Myrdal, aprendemos que a industrialização é a maior responsável por retornos crescentes de produtividade e pelo seu transbordamento para todas as outras dimensões do desenvolvimento econômico, inclusive a dimensão social.[2]

O Brasil tem tido uma trajetória bem marcada na sua industrialização. Nós consolidamos um parque industrial importante até os anos setenta, em especial nas cadeias petroquímicas, nos complexos produtivos do agronegócio, na metalurgia e em bens de capital, por exemplo. Nos anos oitenta e noventa, o governo federal empreendeu poucas iniciativas para uma abrangente e consistente política industrial. Cabe ressalvar talvez, a criação do Ministério de Ciência e Tecnologia e algumas iniciativas na área de informática. No governo Collor, tivemos uma política industrial “ao contrário”, iniciando um ciclo de privatizações, financeirização e desnacionalização significativa do legado deixado pelo período dos governos militares. Exceção digna de nota neste período foi o funcionamento das “Câmaras Setoriais”, num contexto de realinhamento de preços, em alguns casos foram importantes instrumentos de negociação público-privada, em especial a automobilística. Nos anos do governo de FHC (1995 – 2002) praticamente a política industrial se constituiu numa “anti-agenda” de governo, proscrita e esquecida. É necessário lembrar que os “Fóruns de Competitividade” implementados pelo MDIC, na tentativa de manter um espaço de concertação com o setor industrial, sempre tiveram a hostilidade quando não a oposição pública do Ministério da Fazenda, que via neles um risco potencial a sua governabilidade na política econômica.

O governo Lula inicia em 2003 numa conjuntura bem definida: relativa estabilidade macroeconômica, risco país em queda, início de um ciclo de alta de preços internacionais em commodities, relação divida interna/PIB em declínio, mas ainda com altas taxas de juro e câmbio sobre apreciado.

Um dos maiores avanços do governo Lula em seu primeiro mandato foi o desbloqueio do debate sobre política industrial e a retomada, ainda que tímida, de instrumentos de planejamento e coordenação de atores envolvidos. A retomada de uma instância de coordenação de alto nível, o CNDI reunindo empresários industriais e ministros, num ambiente democrático e cooperativo superou de longe as experiências do antigo Conselho de Desenvolvimento Industrial, no regime autoritário. O CNDI chegou a realizar quatorze reuniões entre 2004 e 2006 gerando importantes pautas e acordos que eram ramificados em diversos grupos de trabalho a jusante. Eles se tornaram marcos de uma nova política industrial: a chamada “Lei de Inovação”, a “Lei do Bem”, os debates sobre a universalização da banda larga, as discussões sobre a TV digital, a gestão dos fundos de investimento em inovação, a desoneração do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para bens de capital, entre outras medidas, passaram pelo CNDI.

A PITCE e o CNDI estimularam o debate sobre a adequação dos instrumentos institucionais do Estado brasileiro para garantir a agenda desenvolvimentista. Outro marco desse período, foi a criação de uma organização pública paraestatal para apoiar a execução de uma política industrial complexa e polissêmica, a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), que junto com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) – como o “braço do financiamento” – estruturam um arranjo institucional básico pró–indústria. No segundo mandato de Lula, a política industrial seguiu a linha do foco na inovação e na retomada das taxa de investimento, agora como PDP, lançada em maio de 2008.

A PDP avançou muito em governança: instituiu instâncias de coordenação internas no governo federal, protocolos de decisão, sistemas de monitoramento e avaliação, etc. A crise iniciada no final de 2008, contudo, impediu que a política atingisse a maioria de suas macro-metas. Pode-se dizer, por outro lado, que a política industrial contribuiu para a rápida execução de medidas anti-crise, em especial na atuação do BNDES garantindo acesso ao crédito.

Os gargalos da política industrial

A conjuntura ideal para a política industrial é aquela de juros baixos, inflação sob controle, investimento público e privado crescentes, superávits comerciais e infraestrutura física e humana de padrão mundial. Infelizmente não é nossa realidade, mas exatamente por isso ela se torna tão necessária, ainda que tenha sua eficácia reduzida. A política industrial tem sido realizada no Brasil sob conjuntura macroeconômica adversa, com reflexos na perda de competitividade e produtividades da manufatura. Os juros reais positivos, entre os maiores do mundo, aumentam o custo dos investimentos e inibem as expectativas de expansão da economia real. A carga tributária, por vezes desbalanceada na federação e orientada somente sob o critério arrecadatório, tem elevado o custo de produção industrial em diversas cadeias produtivas. Os incentivos fiscais, que não são pequenos, nem sempre estão condicionados a programas de eficiência produtiva. Por fim, mas não menos importante, nossa política cambial herdada dos anos noventa e mantida até recentemente, aliada à competitividade de produtos asiáticos (sem esquecer das práticas desleais de comércio) tem resultado numa queda brutal da participação da manufatura nacional no mercado interno e nas exportações.

O “paradoxo da credibilidade”, como chamou Belluzzo[3], obrigou o governo Lula a manter uma política econômica de juros altos e cambio de mercado, o preço, segundo alguns, foi uma política industrial necessária, mas limitada, que “enxuga gelo”.  Os benefícios que as linhas de crédito do BNDES ou as desonerações de IPI gerariam, seriam anulados instantaneamente pela desvalorização do dólar ou a Selic que marcha a galope. A política industrial então, atuaria na margem, nas brechas, ocupando espaços aqui e ali, em instrumentos de apoio à inovação, no crédito público e em pequenas mudanças de marcos legais para desonerar investimentos e exportações, facilitar o acesso da indústria à academia e vice-versa, facilitar o empreendedorismo e gerar empregos mais qualificados.

Além disso, um dos gargalos da política industrial, menos conhecido e não menos complexo, é o modo como o  Estado brasileiro produz políticas públicas. A política industrial é um complexo de instrumentos combinados (creditícios, fiscais, técnicos, comerciais, regulatórios, etc.) que dependem de intenso, sistemático e metódico processo de coordenação de governo e articulação com o setor privado. Por sua vez a coordenação governamental resulta (ou não) de outros vetores: planejamento, liderança e projeto de governo. Nem sempre estes fatores andam juntos, com a mesma intensidade e proporção. As janelas de oportunidade não se abrem ao mesmo tempo.  O processo decisório público é truncado, com inúmeras assimetrias de poder, informação e capacidade técnica heterogêneas. Situação potencializada com a convivência mal processada entre planos “estratégicos” concorrentes de cada Ministério.

Vencer as dissonâncias cognitivas e políticas exige um enorme esforço de interlocução, não raro de manejo de pequenas e grandes vaidades pessoais e sobretudo na definição de prioridades e metas supra ministeriais. Felizmente temos caminhado para níveis cada vez melhores de maturidade institucional, o Estado brasileiro tem recuperado alguns instrumentos de planejamento estratégico e prospectiva, a coordenação acontece, mesmo com efeitos colaterais pesados. A gestão pública e as burocracias permanentes se tornaram mais profissionalizadas nos últimos anos. O ritmo, entretanto, é lento e truncado e deixa a desejar.

O Plano Brasil Maior: uma nova política e seus desafios

Mas apesar da baixa qualidade das instituições e dos problemas sistêmicos de infraestrutura, o Brasil reúne condições ímpares entre os países de renda média. Nosso mercado interno é extremamente grande e vem ganhando milhões de novos consumidores graças à ampliação e profundidade dos programas de renda mínima e inclusão social. Construímos ecossistemas institucionais que resultaram em verdadeiros paradigmas como a Embrapa, a Petrobrás ou a Embraer. Apesar da clara tendência de primarização da pauta exportadora devemos reconhecer que o boom asiático tem garantido superávits crescentes da balança comercial, o que aumenta o raio de manobra da política monetária e cambial. Além disso, a Pesquisa de Inovação Tecnológica (Pintec), feita pelo IBGE, tem revelado a existência de um núcleo importante de empresas industriais espalhadas pelo tecido industrial com alta capacidade de inovação e níveis de competitividade e produtividade comparáveis aos padrões desenvolvidos em suas respectivas cadeias mundiais de valor.

A agenda nacional contempla eventos importantes para a indústria e o ambiente de negócios em geral, como a Copa do Mundo deste ano e as Olimpíadas, em 2016. Também, em alguns setores, como a exploração de petróleo e gás, as perspectivas indicam grandes oportunidades e crescente atração de investidores externos.

A primeira consideração sobre a política industrial lançada pelo governo Dilma é o momento, que diferente do boom exportador que iniciava em 2004 e da PDP anunciada antes da crise de 2008, veio em uma hora de mais e maiores incertezas internacionais. A instabilidade externa só aumentou o potencial negativo de problemas conhecidos: duas décadas de apreciação cambial, infraestrutura física e humana precária e lento progresso tecnológico da indústria de transformação, entre outros problemas.

A política tem duas dimensões, como o modelo clássico de política industrial: um corte setorial ou vertical com medidas específicas para setores prioritários (competitivos acima da média ou vulneráveis) e um corte horizontal, com medidas transversais e pervasivas. Na dimensão horizontal aparecem medidas como o incremento da defesa comercial contra práticas desleais, o reforço dos recursos destinados à inovação (em especial da FINEP), a formação e qualificação profissional, a produção sustentável e o reforço aos mecanismos de incentivo ao investimento, entre outros.  Já nas políticas setoriais a política identificou as várias cadeias produtivas conforme a natureza do impacto das medidas.

Assim, no primeiro bloco, por exemplo, temos as cadeias do petróleo e gás e indústria naval, do complexo de saúde, do setor automotivo, da indústria aeronáutica e espacial, de bens de capital, das tecnologias de informação e comunicação e do complexo de defesa. Este bloco seria o de maior coeficiente de arrasto sobre o tecido econômico, produzindo mais “transbordamentos” sobre os demais setores em cada real investido ou incentivado. Os demais blocos, são classificados em “intensivos em escala”, “sistemas intensivos em trabalho”, “agroindústria” e assim por diante.

A nova política industrial apresentou diversas “diretrizes estruturantes”: fortalecimento das cadeias produtivas, ampliação de competências tecnológicas e de negócios, desenvolvimento da cadeia de suprimentos em energia, diversificação exportadora e internacionalização e crescimento sustentável. Tanto estas medidas ditas “estruturantes” quanto aquelas de natureza dita “sistêmica” ou “horizontal” orientaram a formulação de um cem número de iniciativas (as Agendas Setoriais), ações e projetos que deverão ser monitorados e avaliados para produzirem efeitos concretos e irem além da retórica das boas intenções.[4]

Uma política industrial consistente só tem sentido se fizer parte de uma estratégia mais ampla de desenvolvimento, ou melhor, de reconstrução de um projeto de desenvolvimento para o Brasil, competitivo e inclusivo socialmente. Neste quadro os grandes desafios estruturais e estratégicos para continuar a consolidar a política industrial como uma política permanente de Estado não são poucos e não se resolverão se forem subordinados ao curto-prazismo dos ciclos eleitorais do nosso presidencialismo de coalizão.

A política industrial, como qualquer política pública, deve adquirir o status de normalidade na agenda governamental, sem o qual, lhe faltará enforcement, capacidade de convocação político-institucional. Uma política industrial perene e sistemática é muito mais que um tool box para salvar este ou aquele setores ameaçado pela importação asiática ou um leque de linhas de crédito à disposição de investidores com escasso animal spirits. Ela deveria ter instâncias decisórias formalizadas e articuladas, como a política de saúde pública; instituições capazes de formular e executar suas diretrizes, como a política educacional; centralidade nos projetos de desenvolvimento econômico articulada com outras políticas públicas, como a política para o agronegócio ou de infraestrutura energética e, por fim, recursos orçamentários e não orçamentários regularmente destinados aos seus projetos.

A política industrial exigiria por excelência soluções de compromisso, acordos duradouros e credíveis entre atores públicos e privados. Para garantir a existência de incentivos reputacionais num jogo difuso onde custos e benefícios nem sempre são transparentes para todos, a estrutura de governança seria fundamental. Dois aspectos seriam basilares: (a) uma estrutura de direção e planejamento profissionalizada, amparada em burocracia pública de alto nível e (b) uma autoridade política vinculada diretamente ao núcleo de governo, como no modelo sul coreano, capaz de coordenar e construir um projeto sólido em ambientes de alta volatilidade política e incerteza.

Por fim, é preciso dizer que a política industrial possível no nosso tempo, seria sempre a do tipo trial and error process. Ainda mais porque o eixo estruturador seria sempre o apoio à inovação, um processo que pela sua própria natureza envolve risco, incertezas, erros e aprendizado sistemático. As experiências do Japão, Coréia, China, Índia já exaustivamente estudadas pela literatura são únicas e só parcialmente replicáveis. Mesmo os países originalmente industrializados trilharam caminhos únicos e o Brasil precisa consolidar o seu, combinando instrumentos, estratégias e princípios  com a política macroeconômica, com os limites fiscais e monetários definidos pelas circunstâncias da  atual conjuntura nacional e internacional. A capacidade de aprendizagem, de sistematizar a reflexão crítica e manter um ambiente sadio de debates sobre os erros e sucessos, na iniciativa pública e na iniciativa privada, seriam valores fundamentais.

No mundo pós-crise de 2008 a política industrial vem sendo reabilitada sob novos formatos, nomes e agendas. Nos Estados Unidos, por exemplo, ela foi repaginada sob o título: “A Strategy for American Innovation”, lançada recentemente pelo Presidente Obama. Implica em pesados subsídios e incentivos públicos para setores estratégicos como energia, ciências da saúde ou tecnologia da informação. Na Coreia do Sul a nova política industrial abriga-se sob mobilizadora diretriz do green growth, e assim por diante.

A inserção ganhadora do Brasil nas novas cadeias globais de valor dependerá de uma estratégia complexa que seja capaz de fazer escolhas e grandes apostas sobre o futuro de uma das dez maiores economias mundiais, para isso, grandes acordos políticos deverão ser processados e maturados nos próximos anos. Não são poucos os setores da elite política e intelectual brasileira que já abandonaram a política industrial em favor de uma visão limitada ao horizonte das nossas vantagens comparativas naturais. O futuro da indústria nacional e dos empregos e produtividade que ela viabiliza não serão garantidos sem disputas.  Estaremos como nação à altura destes desafios? É difícil saber, mas o combate vale a pena.

[1] Jackson De Toni é economista e doutor em Ciência Política pela Universidade de Brasília, Especialista em projetos e gerente de Planejamento da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI). As opiniões aqui defendidas não refletem necessariamente a posição oficial da Agência.  (www.abdi.com.br).

[2] Mesmo nas escolas de economia atualmente é difícil encontrar alguém abertamente contrário a uma política industrial, sobretudo depois da crise financeira de 2008. Aos poucos a academia está reabilitando a produção teórica de antigos e novos autores que pensaram e estudaram política industrial, entre eles: Robert Wade, Alice Amsden, Chalmers Johnson, Ha-Joo Chang, Dani Rodrick, entre outros.

[3] Economista, Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo

[4] A íntegra das medidas está em  no site http://www.brasilmaior.mdic.gov.br/