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Internacional

Opinião

Princípios e procedimentos a pautar a cooperação promovida pelo Brasil

por Grupo de Reflexão sobre Relações Internacionais — publicado 29/01/2015 12h02
O País dedica cada vez mais recursos à promoção do desenvolvimento no exterior, mas as operações se beneficiariam da adoção de princípios orientadores abrangentes, elaborados de forma participativa

Por Renata C. Boulos e Maria A.C. Brant*

O Brasil tem promovido na última década esforços significativos para intensificar sua presença e influência no exterior. A chamada política externa “ativa e altiva”, inaugurada no primeiro governo Lula, inclui forte atuação na América Latina e incremento da presença na África, articulação de blocos como BRICS, IBAS, CELAC, UNASUL, gestões por um papel mais proeminente na governança de organismos multilaterais e apoio à internacionalização de empresas brasileiras.

Essas ações têm sido acompanhadas de uma tentativa de se diferenciar das práticas tradicionais dos países do Norte, postura que se traduziu, por exemplo, na rejeição à participação na Alca; na fundação, com outros emergentes, de um Novo Banco de Desenvolvimento; na postura ativa na defesa de seus interesses na OMC por meio do G-20; entre outros. Também no campo do discurso o País procura se afastar de princípios que possam ser interpretados como imperialistas ou intervencionistas, classificando sua política externa como “diplomacia da solidariedade” e afirmando atuar segundo o “princípio da não indiferença”.

Segundo dados levantados pelo IPEA (2013), o País dedica cada vez mais recursos a atividades de promoção do desenvolvimento no exterior em 2010, último ano para o qual há dados disponíveis, investiu 1,63 bilhão de reais nesse tipo de atuação, um aumento de 91,3% em relação ao ano anterior e de mais de 300% em relação a 2005. Ainda assim, rejeita o rótulo de “doador emergente”. Subscrevendo aos princípios da cooperação sul-sul (CSS), definida como “o intercâmbio horizontal de conhecimentos e experiências originados nos países em desenvolvimento cooperantes”, o Ministério das Relações Exteriores (MRE) prefere afirmar que o País é “parceiro no desenvolvimento” dos países que recebem seus fundos de cooperação técnica.

A cooperação técnica, entretanto, é apenas uma das sete modalidades de cooperação praticadas pelo Brasil e absorve apenas 6,3% dos recursos destinados a ela pelo País. É também a única modalidade cujas diversas iniciativas são geridas por uma única instituição: a ABC. Não há legislação abrangente ou diretrizes oficiais para as outras iniciativas de cooperação, que são promovidas de forma descentralizada, por diversos ministérios, agências e outras instituições nacionais.

O único marco regulatório abrangente que poderia ser citado como se aplicando a todas as modalidades de cooperação internacional é a Constituição brasileira, que, em seu artigo 4.º, afirma que as relações internacionais do País devem ser regidas pelos seguintes princípios: “I - independência nacional; II - prevalência dos direitos humanos; III - autodeterminação dos povos; IV - não intervenção; V - igualdade entre os Estados; VI - defesa da paz; VII - solução pacífica dos conflitos; VIII - repúdio ao terrorismo e ao racismo; IX - cooperação entre os povos para o progresso da humanidade; X - concessão de asilo político.”

Não há, contudo documento oficial interpretando o que cada um deles significaria em termos das ações de cooperação. O que o Brasil entende como “progresso da humanidade”, por exemplo? Como resolver eventuais conflitos entre o princípio da prevalência dos direitos humanos e a total rejeição à imposição de condicionalidades? Tampouco há manuais listando "procedimentos" que sejam capazes de garantir que esses princípios sejam seguidos na implementação de projetos e programas promovidos pelo Brasil, e faltam mecanismos de monitoramento, avaliação e prestação de contas para que seja possível verificar se os princípios estão sendo de fato buscados e se as práticas da cooperação de fato contribuem para que sejam alcançados.

Os princípios da cooperação sul-sul também não são traduzidos em estratégias operacionais. Como garantir a “horizontalidade” e a “parceria” em relações em que o Brasil claramente possui o maior poder de barganha? A “horizontalidade” e a “parceria” devem ser estabelecidas com qual setor da sociedade que recebe a cooperação: com o governo ou com a sociedade?

E como ficam os casos em que os governos não tomaram o poder por via democrática, especialmente tendo em vista a interdição ao estabelecimento de condicionalidades? Qual é a fronteira entre a não condicionalidade e não intervenção e a cumplicidade com regimes violadores de direitos humanos? Como aliar o princípio de que a cooperação não deve ter fins lucrativos com a diretriz de que prioridade deve ser dada a projetos com potencial de adensar as relações políticas, econômicas e comerciais?

Essas questões já são enfrentadas na prática pelo Brasil. Organizações da sociedade civil no Brasil e em Moçambique, por exemplo, acusam o governo de não promover consultas aos pequenos agricultores que serão afetados pelo programa Pró-Savana, em Nacala, que o País executa com o Japão em um esquema de cooperação trilateral, e de priorizar interesses econômicos em detrimento dos sociais.

O País também foi duramente criticado por entidades de defesa dos direitos humanos pelo estabelecimento de acordos de cooperação e pela concessão de um empréstimo de mais de 200 milhões de reais ao Zimbábue em 2013 como parte do programa Mais Alimentos Internacional para compra de equipamentos agrícolas, apesar do histórico de corrupção e violação de direitos humanos do ditador Robert Mugabe, especialmente no contexto agrário. Três anos antes, o Brasil recebera críticas semelhantes por assinar acordos de cooperação, incluindo na área de defesa, com outro ditador, Teodoro Obiang Nguema, da Guiné Equatorial, também acusado de corrupção e graves violações de direitos humanos. Os problemas não se limitam às ações de cooperação técnica. A ação de cooperação que consumiu mais recursos do Brasil em 2010, a operação de manutenção da paz no Haiti, Minustah, foi acusada de corrupção, negligência e violações de direitos humanos.

Adicionalmente, a segunda modalidade de cooperação em montante de recursos é a das contribuições para organizações internacionais, incluídos aí os bancos de desenvolvimento, que frequentemente impõem exatamente o tipo de condicionalidades que deram a má-fama ao termo – ou seja, condicionalidades políticas e econômicas, e não apenas de direitos humanos. Dentro dessa linha, em 2010 foram destinados 168 milhões de reais apenas para o Banco Mundial – comparados aos 102 milhões de reais dedicados a todas as ações de cooperação técnica do País.

Outra modalidade, não contabilizada oficialmente, mas que, segundo alguns analistas, poderia sê-lo, é a de empréstimos subsidiados concedidos pelo BNDES a empresas nacionais atuando no exterior de forma complementar a programas de cooperação. Também nessa frente a atuação do Brasil enfrenta contradições, neste caso entre a promoção de relações comerciais e o princípio da prevalência dos direitos humanos. Além de financiar empresas brasileiras atuando em Nacala acusadas de violar os direitos humanos de agricultores moçambicanos e de ter concedido o empréstimo a Mugabe, o BNDES é acusado de financiar obras da Odebrecht em Angola em que a empresa usou trabalho análogo à escravidão.

É importante ressaltar que a cooperação promovida pelo Brasil também conta com muitos casos de sucesso. A experiência com bancos de leite humano tem sido compartilhada com sucesso na África, assim como as estratégias utilizadas no Programa de Aquisição de Alimentos, incluindo o modelo de participação social utilizado no CONSEA. Mas é difícil contestar o argumento de diversas organizações da sociedade civil brasileira de que as operações de cooperação internacional se beneficiariam da adoção de linhas ou princípios orientadores abrangentes, elaborados de forma participativa – a  começar pela resposta à pergunta: Qual é o tipo e quais são as características do desenvolvimento que o País pretende promover? – e do detalhamento de procedimentos para garanti-los no desenho e na implementação de seus programas.

Contradições nos programas de cooperação para o desenvolvimento naturalmente não são exclusividade do Brasil. Parte do motivo pelo qual o País tenta se distanciar dos padrões do Norte neste campo é justamente o histórico da ajuda ao desenvolvimento concedida por estes, repleto de casos de ingerência política, dependência econômica e fracassos sociais. Mas, no cenário apresentado acima, torna-se pertinente a crítica segundo a qual o mero fato de um país subscrever aos princípios da cooperação sul-sul é insuficiente para garantir a efetiva promoção de um desenvolvimento sustentável dos pontos de vista econômico, político e social.

Num debate recente, profissionais e acadêmicos ligados ao tema da cooperação refletiram sobre o tema e chegaram a algumas possibilidades de aliar princípios da cooperação sul-sul com a prática. Parte dos participantes ressaltou a importância de integrar a promoção dos direitos humanos às ações de cooperação promovidas pelo Brasil no exterior, respeitando as soberanias e sem usá-lo como arma política de cooperação internacional.

Outra possibilidade levantada foi a de pensar cada linha de cooperação separadamente, e considerar cada país de forma individual, em vez de estabelecer procedimentos gerais para a cooperação brasileira. Isso permitiria, entre outras coisas, que eventuais sanções econômicas ou militares a regimes políticos autoritários não implicassem a suspensão de ações de cooperação educacional (como a concessão de bolsas de estudos a cidadãos daquele país) ou de saúde, o que traria muito mais prejuízos à população do que ao governo. E, no sentido oposto, mencionou-se a ideia de pensar ações de cooperação não apenas bilateralmente, mas em espaços multilaterais regionais como CELAC, UNASUL e CPLP e/ou em debate com a sociedade civil em espaços de ação coletiva.

Alinhada a esse último ponto, outra necessidade destacada no encontro foi a de garantir mecanismos de participação – assunto sobre qual o Brasil é reconhecidamente detentor de muito know-how – no desenho de políticas e programas de cooperação, tanto garantindo que os receptores da cooperação sejam realmente parceiros e possam tomar decisões sobre seu próprio desenvolvimento quanto assegurando que a sociedade brasileira possa influenciar e fiscalizar as políticas de cooperação do governo brasileiro.

Essas possibilidades precisam ser discutidas mais amplamente, tanto dentro da sociedade civil quanto com o governo. De qualquer forma, acreditamos ser urgente a abertura de um diálogo sobre quais são os princípios que devem reger a cooperação brasileira - e,  principalmente, sobre qual é o modelo de desenvolvimento que o Brasil quer promover - e o estabelecimento de procedimentos que garantam a operacionalização desses princípios. Para isso, é indiscutível a necessidade de compartilhar informações sobre nossa ação internacional. A criação de um Conselho de Política Externa, conforme proposto por uma série de organizações da sociedade civil representadas pelo GR-RI, e a elaboração do tão anunciado Livro Branco de Política Externa de forma participativa seriam passos fundamentais nessa direção.

 

* Maria A. C. Brant é mestre em direitos humanos pela London School of Economics e Renata C. Boulos é mestre em relações internacionais pela University of Essex. Ambas são sócia-diretoras do INCIDE e coordenam, com o apoio da FES e em parceria com a Articulação Sul e a ABONG, uma série de debates sobre o Brasil como Ator na Cooperação Internacional para o Desenvolvimento. Integrantes Grupo de Reflexão sobre Relações Internacionais/GR-RI.

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