Reforma tributária: Paulo Guedes flerta com a pior opção

Estamos metidos em um grande e complicado problema. Temos de construir um novo sistema tributário. Mais justo e mais eficiente para estimular o desenvolvimento econômico do que o colocado na Constituição de 1988, que é regressivo e custoso. Acompanhado por políticas públicas em geral bem-intencionadas, mas geralmente malfocadas ou nunca terminadas, reduziram o crescimento do nosso PIB per capita de 3,7% ao ano entre 1948 e 1988, quando o dobrávamos a cada 20 anos, para 1% entre 1988 e 2018, quando o aumentamos menos de 25% a cada 20 anos. Obviamente, não se trata de sólida relação de causalidade. Talvez seja, apenas, mera coincidência…

Sobre o que se tem certeza que não é coincidência, é que a mecânica interna da Constituição nos levou à insolvência fiscal apesar da enorme elevação da carga tributária imposta à sociedade depois de 1988: qualquer coisa entre 9% e 10% do PIB. Ela foi usada para cobrir despesas de custeio com uma “casta” privilegiada que se apropriou, com “direitos mal-adquiridos”, de boa parte do excedente produtivo nacional, sacrificando as despesas discricionárias, particularmente o investimento público, que no orçamento de 2020 chegou ao ridículo: 0,3% do PIB estimado!

Enfrentamos agora um festival de propostas de reforma tributária, cada uma com seus problemas, mas, em geral, de boa qualidade: a PEC 45/19-Rossi-Appy, na Câmara, e a PEC 110/19-Hauly, no Senado, além de uma proposta (sem padrinho) do Ipea, um IVA-Dual, inspirado na reforma canadense que, na nossa opinião, é a que apresenta maior probabilidade de sucesso, também na solução da contribuição (dita empresarial!) para a previdência social que o ministro Guedes pretende eliminar. Ele ainda não apresentou a sua, mas parece flertar com a pior de todas as alternativas: poluir o novo sistema com um imposto sobre transações financeiras que, estranhamente, colide com a racionalidade econômica que tanto defende!

De fato, é o que menos se esperaria de um economista que, no ensino de K. J. Arrow – o maior deles na segunda metade do século XX – “é treinado para pensar-se como o guardião da racionalidade; como aquele que ensina racionalidade aos outros e prescreve racionalidade à sociedade” (“The Limits of Organization”, 1974).

Sobre a necessidade e os efeitos da tributação, os políticos e economistas têm se debruçado há pelo menos dois séculos. O imposto é o preço que temos de pagar para gozar o privilégio de viver numa sociedade civilizada. Frequentemente, entretanto, ele não é pago por quem o “recolhe”, mas sobre quem “incide”, geralmente o consumidor final.

O ministro Guedes tem revelado preocupação com a “incidência”, isto é, com quem efetivamente paga (com a redução de seu consumo) a carga tributária sobre os salários (conhecida no mundo civilizado como payroll tax) e seu possível efeito sobre o salário e o emprego. Este é um velho problema (veja Besson, E.: “TVA Sociale”, 2007). Pode, mesmo, dependendo das condições estruturais do mercado de trabalho, determinar o salário efetivamente recebido e o nível de emprego da mão de obra. Uma análise superficial sugere que, num mercado competitivo (na ausência de inflação) tais efeitos (sobre quem incide a contribuição) dependem: 1. Do nível da contribuição. 2. Das elasticidades da demanda e da oferta de trabalho.

Estudos empíricos sofisticados e atentos às condições dos variados mercados de trabalho sugerem que a eliminação daquela carga tem efeito importante sobre o salário efetivamente pago, mas, em geral, é menos significante sobre o nível de emprego (Gruber, J.: “The incidence of payroll taxation: evidence from Chile, Journal of Labor Economics”, 13 (3, pt. 2), 1977).

Talvez a melhor solução (que não altera preços relativos) seja transferir uma parte da tributação sobre os salários para o IVA-Dual federal, tornando o financiamento da previdência realmente “universal”, e financiar as demais cargas sobre o salário reformulando a tributação sobre a renda das empresas. O trabalhador o pagaria com o IVA sobre seu consumo, como todos os outros cidadãos. A resposta à crítica de que a alíquota seria alta, é que ela já é paga, mas de forma ineficiente. É aqui que cabe ao economista “prescrever racionalidade à sociedade”, como queria o grande Arrow!

Quem tiver curiosidade em conhecer melhor o problema pode consultar o clássico Hamermesh, D., “New Estimates of the Incidence of the Payroll Tax” (Southern Economic Journal, 1979) ou, o não menos clássico, Malinvaud, E., “Les Cotisations Sociales à la Charge des Employeurs, La Documentation française”, 1998.