Democratização do acesso ao cinema no Enem: avanço ou escárnio?

O tema da redação do Enem de 2019 mais uma vez abriu espaço para a discussão de políticas públicas para os setores da comunicação e da cultura, o que mostra a centralidade e a importância desses temas no cotidiano da população brasileira. Depois de discutir publicidade infantil (2014) e controle de dados pessoais na internet (2018), o Exame trouxe como tema “Democratização do acesso ao cinema no Brasil”, sugerindo que os examinados apresentassem “proposta de intervenção que respeite os direitos humanos”.

O tema é bastante relevante diante dos revezes sofridos pelo setor no governo Bolsonaro, que ameaça a produção audiovisual brasileira com cortes de verbas e censura. As ameaças se voltam a um setor da economia nacional que vêm crescendo nos últimos anos, graças a políticas públicas desenvolvidas nos governos anteriores.

Como mostram os textos de referência da questão apresentada no Enem, o Brasil experimentou duas décadas de decréscimo no número de salas de cinema: de 3.156 salas existentes no Brasil em 1975, segundo dados da Ancine, restaram apenas 1.075 salas, em 1997. Em 1998, esse número voltou a crescer, chegando a 3.337 salas em 2018. No entanto, os dados apresentados mostram também que esse aumento se deu de forma concentrada nas áreas de renda mais alta dos grandes centros urbanos, sobretudo em shopping centers. Como resultado, enquanto 88% dos brasileiros assistem a filmes na TV regularmente, apenas 17% frequentam salas de cinema.

O crescimento do setor do audiovisual pode ser medido por outros indicadores que ultrapassam a exibição em salas de cinema. Segundo dados sistematizados por João Brant, pesquisador e ex-gestor da área, o valor adicionado pelo audiovisual na economia brasileira cresceu 50% entre 2011 e 2014, passando de R$ 16,3 bilhões para R$ 24,5 bilhões. O número de longas-metragens brasileiros lançados comercialmente saltou de 100, em 2011, para 185 em 2018, e o de séries passou de 100, em 2011, para 697 em 2018.

A maior participação da produção nacional não se reflete apenas na tela grande, mas também nas telas de TV, sobretudo na TV paga, que teve um crescimento no número de assinantes de 9,8 milhões, em 2010, para 17,5 milhões em 2018 (o número chegou a ser maior em 2014, quando havia 19,1 milhões de assinantes). Nesse mesmo período, o número de canais brasileiros dedicados à produção nacional de filmes e séries subiu de 5 para 19. A produção independente também foi incentivada, alcançando, em 2017, 13,8% do tempo da TV paga.

Políticas públicas impulsionaram o setor

O crescimento descrito acima não se deu por acaso. Políticas como o Fundo Setorial do Audiovisual (FSA) e a Lei do Serviço de Acesso Condicionado (SeAC) foram grandes responsáveis pelo visível avanço da produção audiovisual brasileira.

O FSA foi criado pela Lei n° 11.437/2006, com o objetivo de apoiar o desenvolvimento de toda a cadeia produtiva da atividade audiovisual no Brasil. A lei prevê diferentes instrumentos financeiros, como investimentos, financiamentos e operações de apoio, que podem ser utilizados para produção, distribuição/comercialização, exibição e infraestrutura de serviços.

Os recursos que compõem o Fundo são oriundos do orçamento da União e provêm de diversas fontes, principalmente da arrecadação da Condecine – Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional, de receitas de concessões e permissões, principalmente o Fistel – Fundo de Fiscalização das Telecomunicações, além de cobranças de taxas e multas. Em 2007, primeiro ano de vigência, o Fundo tinha menos de R$ 38 milhões. Os recursos aumentaram ao longo dos anos e ganharam um impulso significativo a partir de 2012. Em 2014, o FSA chegou a ter um orçamento de mais de R$ 1 bilhão de reais, segundo dados disponíveis no site da Agência Nacional de Cinema (Ancine).

Além do Fundo Setorial do Audiovisual, a indústria cinematográfica brasileira foi beneficiada na última década pela Lei n° 12.485/2011, chamada de Lei do SeAC, que reorganizou o serviço de TV por assinatura no Brasil. Além de ampliar a arrecadação do FSA, a lei separou a produção e a distribuição de conteúdo, ou seja, limitou aquilo que chamamos de concentração vertical. A lei permitiu que as empresas de telecomunicações pudessem também prestar serviço de TV a cabo, mas estabeleceu regras que as impedissem de controlar canais de TV por assinatura. Por outro lado, também estabeleceu limites à participação das empresas de radiodifusão no serviço de TV por assinatura.

Segundo a pesquisa Quem controla a mídia no Brasil?, elaborada pelo Intervozes em parceria com a Repórteres Sem Fronteiras, barreiras à chamada concentração vertical, ao lado dos limites a outras formas de concentração da propriedade dos meios, como a propriedade horizontal e cruzada, são medidas essenciais para a promoção da pluralidade e da diversidade de conteúdo. Tais medidas beneficiam o consumidor, que tem acesso não apenas a uma maior quantidade de produtos audiovisuais em diferentes janelas, mas a uma maior variedade de produções.

A lei também beneficiou a produção audiovisual independente e a produção nacional. Neste ponto, estabeleceu uma política de cotas para a produção brasileira nos canais de TV a cabo, obrigando a exibição de ao menos três horas e meia de conteúdo nacional por semana em horário nobre. Com isso, em 2018, 29,4% do horário nobre em canais que veiculam majoritariamente filmes e séries foram destinados à produção nacional, sendo dois terços desta vindos de produtoras brasileiras independentes. A lei também estabeleceu cotas nos pacotes de TV a cabo para canais brasileiros destinados à produção de filmes e séries.

Ataques ao Fundo e ameaças à Lei do SeAC

O Fundo Setorial do Audiovisual é gerido pela Ancine, fundada em setembro de 2001. Em julho de 2019, o governo Bolsonaro fez uma série de ameaças à Agência, incluindo a transferência da sua sede do Rio de Janeiro para Brasília e o seu fechamento. No mesmo mês, o porta-voz da Presidência, general Otávio Rêgo Barros, anunciou a intenção do presidente de retirar da Ancine a gestão do FSA, passando a execução orçamentária e financeira do Fundo para as mãos da Secretaria Especial de Cultura, vinculada ao Ministério da Cidadania. A Ancine passaria, assim, a cuidar somente da supervisão e regulação de mercado, sem ingerência no fomento.

Essas ameaças foram entendidas por especialistas no setor como uma forma de controlar a escolha dos filmes incentivados pelo órgão. Ainda segundo o porta-voz da Presidência, em declaração amplamente divulgada pela mídia, “o presidente não censurará filmes patrocinados pela Ancine. No entanto, o governo também não patrocinará filmes que atentem contra valores éticos e morais tradicionais da nossa sociedade”. O viés ideológico na condução da política de audiovisual fez também com que o governo suspendesse um edital de chamamento para TVs públicas, lançado em 2018, ainda no governo anterior, por tratar de questões LGBTIs. A decisão do governo foi derrubada pela Justiça em outubro e é alvo de uma Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) no Supremo Tribunal Federal.

Depois das ameaças, o ataque à produção audiovisual foi feita por meio de recursos orçamentários. Em setembro, o governo encaminhou ao Congresso Nacional a Lei Orçamentária Anual para 2020, prevendo um corte de quase 43% no Fundo Setorial do Audiovisual, o que reduzirá o orçamento do Fundo a patamares inferiores ao da dotação orçamentária final de 2012.

Além do Fundo, a Lei do SeAC também corre risco caso seja aprovado o Projeto de Lei n° 3832/2019, de autoria do senador Vanderlan Cardoso (PP-GO). O PL tem apoio do presidente Jair Bolsonaro, que atende a pedido do governo de Donald Trump, com o objetivo de beneficiar a fusão da empresa de telecomunicações norte-americana AT&T (controladora da distribuidora Sky) com a WarnerMedia (outra empresa norte-americana em atuação no país, controladora de diversos canais de TV por assinatura).

O PL pretende alterar a Lei do SeAC, derrubando os limites à concentração vertical que impedem a integração do serviço de produção, programação e distribuição de conteúdo audiovisual de acesso condicionado. Se aprovado, o setor audiovisual amargará mais uma derrota no governo Bolsonaro.