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Ética pública e universalismo dos procedimentos

por Forum de Interesse Publico — publicado 07/06/2011 17h26, última modificação 07/06/2011 19h33
A burocracia do Estado brasileiro não é forte. Ao contrário, a falta de universalismo de procedimentos torna o Estado refém de interesses privados

Por Fernando Filgueiras*
Em pesquisa realizada pelo Centro de Referência do Interesse Público (CRIP) com 1115 servidores públicos federais, em 2010, apenas 38,1% destes servidores consideraram que as normas do serviço público são igualmente aplicadas no cotidiano dos órgãos do Estado brasileiro. Ou seja, para aproximadamente 60% desses servidores, as normas não são aplicadas igualmente, havendo na burocracia do Estado a solução de problemas por meio de casuísmos e resoluções particularistas. Este é um dado que, se levado às últimas conseqüências, mostra a fraqueza da organização burocrática do Estado brasileiro.

Ao contrário do senso comum que pensa ser a burocracia do Estado brasileiro muito forte, a falta de universalismo dos procedimentos e de um espírito de igualdade que permeie a cidadania impacta as organizações do Estado negativamente, tornando-as reféns de interesses privados. Quando estas organizações se dirigem à consecução dos interesses privados, em detrimento do interesse público, não podemos dizer que elas sejam fortes. A corrupção as enfraquece, de forma que práticas como suborno e propina se tornam corriqueiras e cotidianas em um universo que se relaciona diretamente com o cidadão.

Esta corrupção praticada no interior do Estado corrói a cidadania, a qual faz uso do suborno como prática para se livrar das dificuldades criadas pelos burocratas com vistas à venda de facilidades. Esta ordem também pode ser inversa. O cidadão, querendo facilidades, corrompe a burocracia do Estado e, por conseguinte, corrompe a própria ordem da cidadania. Ou seja, a característica central da corrupção é o fato de ela degenerar as instituições, fazendo com que a possibilidade de uma vida social permeada pela igualdade e pelos direitos perca a sua significação no contexto de uma ordem democrática e dê lugar a uma ordem elitista de privilégios e ineficiência. Não por acaso estes mesmos servidores, na ordem de 22,6%, afirmam já terem sido vítimas de tentativa de suborno.

Conceitualmente, este dado expressa a ausência de universalismo dos procedimentos e da lei nos órgãos burocráticos do Estado brasileiro, valendo, por sua vez, uma concepção particular e privada do serviço público como elemento estruturante da ação do Estado. Este dado acerca da aplicação das normas impacta a percepção desses mesmos servidores sobre a freqüência da cobrança de propina e a freqüência do recebimento de suborno por parte desses servidores. O casuísmo típico de organizações burocráticas fracas cria uma ordem de coisas em que a discricionariedade desses agentes públicos é utilizada para a constituição de esquemas de corrupção e, por meio dela, privatizar a coisa pública de maneira a extrair vantagens e dinheiro em detrimento do interesse público. Onde o casuísmo se faz mais presente, a corrupção se torna uma regra e não uma exceção.

A dificuldade de organização da vida pública no Brasil passa por um conjunto de práticas arraigadas, que vão do suborno e da propina a ações mais grosseiras tais como a grilagem de terras do governo. Estas práticas estão arraigadas em uma cultura que se formou em torno da precedência do interesse privado frente o interesse público, da violência frente a construção de consensos, do casuísmo e particularismo frente o universalismo. A desorganização da vida pública nos torna, enquanto cidadãos, tolerantes à corrupção praticada, sendo que esta tolerância se justifica pela ordem das necessidades. É supostamente legítimo, nessa cultura herdada, que vendamos nosso voto em troca de um par de botas, ou que utilizemos os favores públicos para satisfazer cupinchas ou agregados.

A corrupção praticada no Estado e na sociedade corrói a possibilidade de uma vida institucional. Ela nos torna tolerantes à corrupção alheia e à própria corrupção praticada. Quando chega a este estado de coisas, não há possibilidade para se constituir a igualdade e a democracia. A qualidade da democracia é diminuída pela presença de uma sociedade regida pela desconfiança. E diante dessa desconfiança generalizada, dirigimos a ação pública para a construção de mais instrumentos de vigilância e leis draconianas de controle, na esperança de que se interponha entre o corrupto e o interesse público mais barreiras que impeçam a apropriação indevida do segundo por parte do primeiro.

É evidente que a solução para isso não está em uma conversão cultural de valores, mas na possibilidade de mudança institucional que seja capaz de equilibrar controle e eficiência da gestão e reforçar, ao mesmo tempo, a publicidade da ação do Estado na sociedade. No caso brasileiro, entendemos mal o termo publicidade. O entendimento comum refere-se ao processo de publicização das ações do Estado por meio de processos contábeis e informações prestadas ao público. O sentido de publicidade, aqui empregado, trata de um princípio de autoridade da cidadania, sem o qual não é possível pensar a possibilidade de uma ordem realmente democrática. Ademais, a publicidade, para além do fato de ser um princípio de autoridade, demanda uma concepção de valores que se configuram em torno de uma ética pública.

Esta ética pública não se confunde com a ética do setor público. Ela refere-se à consolidação da publicidade como uma ética moldada ao espaço público, por meio da qual os cidadãos são igualmente incluídos em um espaço de convivência recíproca e orientada por uma vida institucional. A ética do serviço público, por outro lado, refere-se a uma concepção forte de organização hierárquica e profissional do serviço público, legitimada pela legalidade. A ética do serviço público compreende um campo de valores diferenciados, com a expectativa de uma concepção profissional movida por uma expertise própria, balizada em um conhecimento científico da administração. À ética pública importa o valor do interesse público e o modo de acordo com o qual ele molda a ação dos agentes públicos.

É a diferenciação do interesse público frente aos interesses privados que importa à constituição da ética pública, que deve ser compreendida, nesses termos, na construção de instituições básicas para a sociedade, que a permitam estabelecer justiça frente aos diferentes interesses privados que permeiam a vida em coletividade. A centralidade da lei, portanto, configura um padrão de valores em que o agente público – políticos e burocratas – deve pautar sua ação na sociedade. A responsabilidade do agente público diante da lei e dos valores da sociedade, portanto, é o termo fundamental da ética pública.

Sem que se estabeleça um sentido de responsabilidade no espaço público, nenhuma mudança institucional dará conta de estabelecer uma forma razoável de controle da corrupção. Não podemos esperar que a simples demanda por mais ética torne os agentes públicos menos corrompidos e mais éticos. Mas é necessário que o valor da responsabilidade permeie as concepções de reformas institucionais, sem as quais não é possível tocar no conjunto das práticas particularistas arraigadas na própria cultura política brasileira. É necessária a mudança institucional no sentido de fortalecer a publicidade do Estado, com o condão de fundamentar a ética pública por meio de uma outra forma de conceber o interesse público. Como uma ética do espaço público, a ética pública não se confunde com a ética do serviço público. Muitas vezes, a ética do serviço público significa reforçar o espírito de Estado e a impermeabilidade do serviço público a uma idéia mais forte de democratização do Estado e de responsabilização diante do cidadão comum.

A mudança institucional deve ser dirigida para o equilíbrio entre eficiência e controle da gestão pública, mediada por uma concepção de valores que reconheça a igualdade e a autoridade da cidadania como elementos constitutivos da idéia de democracia. Sem que se fortaleça a publicidade do Estado, não se constituirá no Brasil um sentido de igualdade da cidadania e uma ordem burocrática movida pelo universalismo de seus procedimentos e forte o suficiente pra resolver problemas práticos da sociedade. Por esta concepção, entendemos que o aprimoramento institucional ocorre com o fortalecimento de uma noção mais forte de publicidade, por meio da qual não basta maior transparência, mas uma concepção do espaço público orientada ao bem da comunidade e para uma concepção de Estado republicano e democrático. Sem avançar em uma ética pública, balizada na existência de um Estado republicano e democrático, corremos o risco de ficarmos girando em círculos, ou de constituir instituições draconianas, as quais emperram a eficiência da gestão e a busca pelo desenvolvimento.

*Fernando Filgueiras é professor do Departamento de Ciência Política da UFMG e pesquisador do Centro de Referência do Interesse Público. Autor de Corrupção, democracia e legitimidade (Editora UFMG, 2008).

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