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Número 777,

Política

Reforma urbana

Os desafios das cidades

por Samantha Maia — publicado 30/01/2014 15h47, última modificação 30/01/2014 15h52
Sem uma gestão integrada, até políticas públicas bem-intencionadas pioram o ambiente nas metrópoles
Roberto Stuckert Filho/PR
Dilma

Há dificuldades em encontrar modelos de financiamento dos projetos

Publicada originalmente em 4 de dezembro de 2013

O salto recente na construção de casas para a população de baixa renda no Brasil esbarra na limitação do planejamento urbano. Apesar de o programa federal Minha Casa Minha Vida ter contratado 3 milhões de financiamentos em cinco anos, dificuldades como o encarecimento de terrenos em áreas centrais e o atraso para atender as moradias com infraestrutura básica evidenciam a carência de estratégias para uma política urbana integrada no País em todas as esferas de governo. A falta de planejamento das cidades brasileiras resulta no crescimento desestruturado das periferias, no agravamento do trânsito e no aumento de conflitos fundiários e das remoções.

No caso do programa federal de habitação, a valorização imobiliária tem empurrado muitos empreendimentos para as franjas dos centros urbanos, o que aumenta a necessidade de investimentos públicos em urbanização. Em uma lógica perversa, o próprio aumento de crédito para a habitação contribui para o aumento dos preços dos terrenos. “Quando o negócio imobiliário dita a política habitacional, há o risco da formação de guetos. Isso ocorre quando programas de moradia social são realizados sem controle de solos adequado ou uma política urbana integrada”, diz o chileno Francisco Sabatini, doutor em planejamento urbano.

A aplicação de Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis), áreas reservadas no zoneamento urbano para habitação popular, não é eficiente para segurar os valores da terra em patamares que viabilizem os investimentos do Minha Casa Minha Vida próximos aos centros. “Elas deveriam garantir a inclusão social nas cidades, mas só funcionam com uma ação pública forte que combine outras políticas”, diz a arquiteta Paula Santoro.


Segundo a secretária de Habitação do Ministério das Cidades, Inês Magalhães, o maior desafio do programa federal é desenvolver a gestão urbana integrada nos municípios e combater a defasagem de tempo entre os investimentos em urbanização e a entrega das casas. “O tempo do poder público para fazer os projetos é muito maior que o do setor privado para entregar a unidade habitacional.” Segundo ela, o governo tem trabalhado para reduzir esse “gap” e vincular a construção de equipamentos sociais como escolas, hospitais e esgotamento sanitário à liberação dos financiamentos das casas.

Em busca de uma integração maior das políticas urbanas no País, a 5ª Conferência Nacional das Cidades, realizada em Brasília entre 20 e 24 de novembro, determinou que o Ministério das Cidades elaborasse o Plano Nacional de Desenvolvimento Urbano até 2015. O projeto é considerado fundamental pelos conferencistas para permitir melhor desenvolvimento social nas regiões urbanas.

São muitos os obstáculos. A falta de integração, no caso da regularização de ocupações irregulares, pode trazer resultados indesejáveis, a exemplo do ocorrido recentemente no Peru, onde uma política massiva de concessão do direito de propriedade agravou o problema de ocupação desordenada em vez de combatê-lo. Foram 2,4 milhões de títulos de imóveis concedidos de 1996 a 2010, em regiões ocupadas irregularmente. “O governo não se preocupou em evitar novas invasões, que continuaram a crescer. A ação foi positiva por dar segurança à população, mas não superou a pobreza”, disse o sociólogo peruano Julio Cockburn.


Além de uma visão conjunta dos  problemas das cidades, que considere habitação, mobilidade e saneamento, o grande nó está no modelo para custear o reordenamento urbano. Experiências de países latino-americanos com desafios semelhantes aos do Brasil foram apresentadas no Seminário Internacional Instrumentos Notáveis de Intervenção Urbana, entre 21 e 22 de novembro, em paralelo à conferência. Muitas delas buscam aproveitar a valorização imobiliária para financiar os investimentos públicos e moradias sociais, uma forma de distribuir os ganhos do aumento de preço dos imóveis.

No Equador, na Argentina, na Colômbia e em algumas cidades brasileiras, entre elas a paranaense Maringá, um instrumento chamado contribuição de melhorias tem sido usado para que imóveis valorizados por investimentos públicos no seu entorno paguem determinada quantia à prefeitura como forma de dividir o ganho com toda a cidade. “É preciso resolver essa questão no País, pois os investimentos realizados com dinheiro público enriquecem o proprietário de imóveis sem que ele precise mexer um dedo”, diz o deputado estadual Raul Carrion, integrante do Conselho das Cidades. O processo de transferência dos ganhos obtidos com a alta do preço de imóveis, causada na maioria das vezes por interferências exógenas à propriedade valorizada, é fruto de decisões políticas que buscam quebrar a ideia de que o aproveitamento do solo deve se dar pela opção mais lucrativa. Apesar de a Constituição Federal brasileira determinar a função social do solo, ainda são poucos os instrumentos usados pelas administrações no País para garantir uma ocupação justa e organizada das cidades.


O Certificado de Potencial Adicional de Construção e a Outorga Onerosa do Direito de Construir são exemplos mais disseminados, ambos ligados ao pagamento pelas obras além do coeficiente de aproveitamento básico de uma região com o objetivo de investir na área social. O Cepac, um desses instrumentos, tem viabilizado a urbanização de favelas em áreas contempladas com altos investimentos privados, como na Operação Urbana Água Espraiada, na capital paulista, onde a venda de certificados gerou uma receita de 2 bilhões de reais e permitiu a regularização da ocupação Jardim Edith.

“Os Cepacs são formas mais sofisticadas de captura da mais-valia gerada pela valorização de imóveis e sua aplicação em melhorias urbanas”, diz o economista Henrique Sandroni, da FGV. É preciso ampliar, porém, o leque de projetos que podem receber os recursos arrecadados para além da área de interesse. No caso da Água Espraiada, entrou mais dinheiro do que a prefeitura tinha capacidade de aplicar nos projetos disponíveis, segundo Sandroni. A Colômbia experimenta uma gama de instrumentos para se apropriar dos valores gerados pela valorização imobiliária e investi-los em infraestrutura urbana.

Um deles é a cobrança de um tributo correspondente a até 50% do aumento de preço de propriedades beneficiadas por ações públicas como obras, ampliação do perímetro urbano ou mudança de uso de uma área para comercial. Os recursos arrecadados são utilizados na urbanização de favelas. “A adoção dessa política criou a noção de que a valorização deve ser recuperada pelo poder público”, disse a colombiana Claudia Costa, especialista em política de solo urbano. Por ter caráter tributário, a política pode ser mais eficaz do que a Outorga Onerosa do Direito de Construir, que também prevê uma contrapartida financeira pelo direito de construção além do limite básico estabelecido, mas é facultativa.

Outra experiência exitosa no país vizinho é o congelamento dos preços de imóveis em regiões em que o poder público tem interesse em investir. Para isso, o poder público anuncia formalmente sua intenção de investimento e determina a avaliação do valor dos imóveis.

Ao fixar um preço de referência, a ação, praticada desde 2003, evita que a valorização inviabilize as obras públicas. “Essa política busca gerar uma relação mais justa entre a mais-valia dos imóveis e os valores a serem pagos na desapropriação”, diz Claudia Costa.

 

O efeito dos investimentos públicos sobre a valorização imobiliária tem se mostrado um desafio importante para o Brasil. Entre as consequências perversas estão o encarecimento da desapropriação de imóveis nos casos de construção de metrôs e até mesmo a inviabilização da compra de terrenos quando se trata da construção de moradias do programa federal Minha Casa Minha Vida. Em São Paulo, o governo estadual foi duramente criticado quando recorreu ao Supremo Tribunal Federal, em março de 2012, para pagar o valor venal de imóveis em áreas desapropriadas para a execução de projetos mais urgentes. Predomina a análise de que é injusto não conceder ao proprietário os ganhos da valorização gerada pelo desenvolvimento da região, em detrimento do investimento público.

Mesmo áreas vazias retidas pelos donos para especulação, outro ponto polêmico no Brasil, têm sido alvo de políticas urbanas na Colômbia. Por meio de um instrumento chamado Declaração de Desenvolvimento Prioritário, o Estado pode declarar interesse em uma área e obrigar os proprietários a urbanizarem ou construírem, sob o risco de perderem o imóvel. “Os resultados dessa política em Bogotá foram baixos e exigiram uma análise técnica mais detalhada”, explica Claudia Costa, que nem por isso desqualifica a experiência. Segundo ela, é natural os instrumentos de política urbana terem de passar por um aperfeiçoamento. “O principal para que eles funcionem é haver vontade política.” Eis uma expressão mágica.

 

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