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Governo Federal quer uma única lei para as agências reguladoras

por Sul 21 — publicado 02/02/2011 09h59, última modificação 02/02/2011 12h36
Em Brasília, projetos de lei, que tratam da consolidação das atividades das agências regulatórias, tramitam há mais de cinco anos no Congresso. Do Sul 21

Em Brasília, projetos de lei, que tratam da consolidação das atividades das agências regulatórias, tramitam há mais de cinco anos no Congresso
Por Felipe Prestes*
O governo Tarso vai propor, dentro do pacote de projetos que enviará à Assembleia, neste mês, alterações na Agergs, agência que regula serviços delegados no Rio Grande do Sul. Em Brasília, projetos de lei, que tratam da consolidação das atividades das agências regulatórias, tramitam há mais de cinco anos no Congresso. Ainda não existe uma legislação uniforme para determinar o funcionamento das agências, e sua atividade nem sequer está prevista na Constituição.
Uma das proposições do governo estadual vai ao encontro da discordância do governador Tarso Genro com a nomeação, pela ex-governadora Yeda Crusius, de Vicente Britto, ex-diretor-geral do DAER, para o conselho da entidade. Integrante da assessoria superior do governador, João Victor Domingues explica que a ideia do Piratini é estabelecer em lei que um conselheiro precisa ficar longe da atividade que vai regular por um determinado prazo, ainda não definido, antes de assumir. “O conselheiro que seja indicado para a Agergs tem que ter certa quarentena, de dois ou três anos, para que ele não vá fiscalizar desdobramentos dos atos que ele mesmo praticou, que ele não fiscalize a si mesmo”, explica João Victor.
Britto saiu do Daer e foi indicado para ingressar na Agergs. O governo revogou a nomeação de Britto por entender que, na Agergs, ele iria fiscalizar os próprios atos enquanto fora diretor-geral do Daer, cargo que exerceu até 2010. O projeto de lei que o governo vai propor ainda não está fechado, mas entre os pontos estudados está um aumento na representação dos usuários na entidade. “A Agergs não tomou posições importantes nos últimos tempos. Sua composição é muito vinculada às concessionárias e aos governos”, afirma João Victor.
Funcionamento das agências não tem legislação consistente
Mudanças muito mais profundas são propostas pelo governo federal. Desde 2004, tramita o projeto de lei 3337/2004, que visa uniformizar a legislação para as dez agências nacionais. Algumas delas regulam atividades estratégicas para o país, como Anatel (telecomunicações), Aneel (energia elétrica) e ANP (petróleo).
As primeiras agências reguladoras do país foram criadas em 1997, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso. Seu surgimento está intimamente ligado ao contexto das privatizações. “As agências regulam serviços de estado que são concedidos. É onde a iniciativa privada é concessionária de um serviço público”, explica o especialista paulista em Direito Público Cristiano Martins de Carvalho. Ele explica que elas devem regular a relação entre estado e a iniciativa privada, e também entre esta e os consumidores.
As únicas leis existentes para as agências são seus próprios atos de criação. Há apenas uma lei geral, a lei 9.986, de 2000, mas que trata apenas da contratação de profissionais para estes órgãos. “Temos leis esparsas, que são as leis de criação de cada agência. Temos uma tentativa de lei geral que é a lei 9.986. Depois disso, nós buscamos estabelecer uma lei geral que institua conceitos, critérios para melhorar a gestão das agências reguladoras de forma mais consistente”, explica Luiz Alberto dos Santos, subchefe de Análise e Acompanhamento de Políticas Públicas Governamentais da Casa Civil do Governo Federal.
A figura das agências reguladoras não está nem sequer na Constituição federal. Uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC 81/2003) está tramitando no Senado e já foi aprovada em primeiro turno, em 2007. Precisa ser aprovada em segundo turno para ser enviada à Câmara, e lá ser novamente apreciada.
“A PEC vai consagrar na Constituição os princípios da atividade regulatória. Lá ela fixará como essas atividades regulatórias devem ser exercidas, nominando alguns princípios”, afirma José Luiz Lins dos Santos, presidente da Associação Brasileira das Agências Reguladoras (Abar). Lins afirma que a PEC será um passo seguinte ao PL 3337/2004, que também já poderá servir de base para o funcionamento das agências em todo o país, mesmo tratando apenas das agências federais. “O PL 3337/2004 já é um avanço grande, porque dá para os outros entes federativos indicação de como eles devem atuar. Quando um estado criar uma agência reguladora, não vai mais inventar coisas. Pega a lei federal e aplica, cria uma lei semelhante”.
Projeto é prioridade e já tem consenso para ser votado
Um substitutivo feito pelo antigo relator do PL 3337, o ex-deputado Ricardo Barros (PP-DF), já tem o consenso de agências, empresas concessionárias, e parlamentares da base governista e da oposição. “O projeto passou por muitas discussões em uma comissão especial. Temos um substitutivo que está pronto para ser apreciado em plenário e que esperamos que, em algum momento desta legislatura, possa ser apreciado. Hoje temos uma negociação que resultou em uma lei melhor”, afirma Luiz Alberto dos Santos.
O subchefe da Casa Civil garante que o projeto está entre as prioridades do governo e que não foi votado por que não conseguiu entrar na pauta de votações da Câmara. “Do ponto de vista do governo é um projeto importante, prioritário, mas quem define a pauta não somos nós”, diz.
O líder do governo na Câmara Federal, deputado Cândido Vacarezza (PT-SP), diz que há consenso entre os parlamentares para a aprovação do projeto. “Não tem nenhuma dificuldade para ser votado. É só o problema de ter diversos projetos. Há uma base geral de acordo, inclusive com a oposição, para votar este projeto”. Vacarezza ressalta, porém, que é preciso esperar pela decisão desta nova legislatura, recém-empossada.“Nós não temos conhecimento sobre quais são as discussões no interior dos partidos”.
“O projeto já está com um substitutivo que atende de forma consensual a maioria dos interessados na questão, inclusive a Abar”, afirma José Luiz Lins dos Santos.
O dirigente ressalta, porém, que, com uma nova legislatura pode haver novas discussões. Um ponto que as próprias agências podem querer discutir é a questão orçamentária. O orçamento das agências nacionais provém de taxas cobrados das empresas concessionárias. Lins garante que nem sempre estes repasses chegam integralmente. Muitas vezes, parte dos recursos fica nos cofres do governo. Segundo o dirigente, as agências querem que o PL 3337 garanta o repasse integral deste dinheiro.
Só o governo tem poder de definir concessões
Para o governo federal, o interesse maior na aprovação do projeto está na questão do poder concedente. Quem tem o poder de conceder os serviços à iniciativa privada é o estado, mas as lacunas deixadas pela falta de uma lei geral fazem com que, muitas vezes, as agências tenham, segundo o governo, interferido nesta questão, com as agências agindo como se tivessem o poder concedente. “O exercício do poder concedente significa uma capacidade que é de ordem política, que é saber quando, como, e se convém ao interesse público conceder a exploração de determinado serviço. Um ponto que foi mal abordado na legislação de algumas agências, como na Anatel”, afirma Luiz Alberto dos Santos.
“Na visão do nosso governo as agências têm papel muito importante. Elas têm que garantir, por exemplo, um certame licitatório totalmente justo. Mas quem encomenda e define as opções estratégicas das políticas públicas, por exemplo, quem diz se vai licitar primeiro uma hidrelétrica no Rio Madeira ou duas termelétricas na região de Candiota, é o ministro da área, ou o presidente da República”, diz o deputado federal Henrique Fontana (PT-RS).
O petista diz que as leis atuais, específicas para cada agência, deixaram esta atribuição de conceder serviços em aberto. “A forma como foram introduzidas as agências deixou questões ambíguas. Muitas vezes os diretores das agências têm, ou entendem ter, a prerrogativa de definir questões estratégicas”.
“Definir concessões é atribuição do governo. O que a agência deve fazer é regular a prestação da concessão e o processo de concessão. A partir do momento em que existe um concessionário, ele deve obedecer às normas da agência”, afirma o especialista em Direito Público Cristiano Martins de Carvalho. Ele ressalta, porém, que os conflitos entre a agenda do governo e a agenda técnica das agências são recorrentes. E que, em grande parte das vezes, as agências se submetem à agenda política, o que não é bom. “Se a agência for um órgão frágil, vai acabar se submetendo à agenda política do governante, se tornando um braço de um ministério, por exemplo”.
Projeto uniformiza o funcionamento das agências federais
Um dos maiores avanços que propõe o PL 3337/2004, segundo as próprias agências, está na transparência. O projeto dá ênfase ao controle social destes órgãos e a sua prestação de contas, estabelecendo que deve ser feito um controle externo pelo Congresso, com auxílio do TCU. “Como os dirigentes têm autonomia, e para isto recebem garantia da não demissibilidade, é preciso também que prestem contas à sociedade e ao Congresso. Sob pena de termos diante de nós o problema da captura, que é quando a agência atende ao interesse do setor regulado ou ao interesse do governo”, afirma Luiz Alberto dos Santos.
O projeto de lei também estabelece normas para ouvidorias nas agências reguladoras e para o relatório anual destas entidades. O PL fixa ainda que deve ser feito um contrato entre a agência reguladora e o ministério a que estiver vinculada, para o controle de gestão e desempenho. Estabelece a divulgação de estudos técnicos e outros documentos na internet e trata da realização de consultas e audiências públicas. “Algo muito importante no projeto é a questão da transparência, por meio de processos de consulta, de divulgação, ouvindo os interessados antes de tomar suas decisões regulatórias”, afirma o representante das agências, José Luiz Lins dos Santos.
Uma lei uniformizada para as agências nacionais — e que pode servir como modelo para outras agências — é um avanço, porque dá mais garantias legais e, portanto, mais autonomia a estes órgãos, segundo Lins. “O projeto dá uma uniformização ao funcionamento das agências federais. Todas vão atuar dentro de um padrão. Essa lei dá as garantias de autonomia das agências, em suas decisões. Determina que os dirigentes das agências tenham realmente conhecimento técnico e jurídico compatível com o setor que está regulando”, afirma. Mais autonomia ainda, as agências terão, segundo o dirigente, quando os princípios de sua organização e funcionamento estiverem na Constituição com a aprovação da PEC 81/2003.

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