Crise de gestão ou de financiamento?

Após 116 dias, funcionários e professores da USP colocaram fim a uma das mais longas greves em 80 anos no dia 19 de setembro. A paralisação, motivada pelo anúncio do congelamento salarial, reuniu docentes e profissionais das outras duas instituições de ensino superior estadual paulista, a Unesp e a Unicamp, e expôs uma crise de financiamento, cuja raiz, paradoxalmente, está na própria forma de financiamento. De acordo com os gestores das universidades, a expansão vivida pelas universidades nos últimos 20 anos e o aumento do número de professores aposentados colaboram para dificultar o fechamento das contas.

Desde 1989, as três universidades financiam as atividades de ensino, pesquisa e extensão por meio de um repasse fixo de 9,57% do total arrecadado pelo governo do estado de São Paulo com o ICMS, o Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação. A cada uma das três cabe uma fatia do imposto arrecadado, que correspondeu a 9,33 bilhões de reais em 2014, rateado entre USP (5,02%), Unesp (2,34%) e Unicamp (2,19%). Esse porcentual foi determinado, à época, com base na série histórica de orçamentos de cada uma das entidades. O montante é, na avaliação das universidades, insuficiente para manter a máquina que forma 111.814 alunos e emprega 11.224 docentes e 31.974 funcionários.

Convocado a participar da audiência pública realizada pela Assembleia Legislativa de São Paulo em setembro, o reitor da Unicamp, José Tadeu Jorge, afirmou que “não há como conseguir qualquer tipo de expansão” sem que haja aumento dos recursos. O reitor também destacou o impacto causado pela aposentadoria de docentes na folha de pagamentos da universidade. Atualmente, cerca de 20% da folha da Unicamp é destinada ao pagamento dos professores aposentados. O reitor da USP, Marco Antonio Zago, não compareceu ao encontro.

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A chamada autonomia financeira das paulistas foi obtida em um contexto particular, a partir do Decreto 29.598 assinado pelo então governador Orestes Quércia (1987-1991). Em novembro de 1988, docentes das universidades estaduais haviam encerrado uma greve de 80 dias e o governador temia ceder às reivindicações, pois acreditava que precisaria fazer concessões às demais camadas do funcionalismo público, caso atendesse os professores.

Como a Constituição de 1988 previa a possibilidade de a universidade pública receber autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, o decreto governamental concedeu à USP, Unesp e Unicamp tal autonomia, vinculando seu orçamento ao repasse automático de 8,4% do ICMS. Até hoje, apenas as três universidades paulistas conseguiram o feito.

A autonomia permitiu às universidades maior planejamento e organização, uma vez que os recursos chegam diretamente aos seus cofres, mês a mês. Antes dessa situação, o Estado fazia uma previsão na Lei Orçamentária do quanto disporia para as universidades, mas não havia o compromisso da periodicidade. “Só que ele deu com uma mão e tirou com a outra, porque, quando verificamos os dados dos repasses, na verdade deveria ser perto de 11% da arrecadação. Foram cortados 30% dos recursos repassados, isso há 25 anos”, lembra o atual presidente da Associação dos Docentes da USP (Adusp), Ciro Teixeira Correia.

Para Otaviano Helene, docente do Instituto de Física da USP e ex-presidente da Adusp, a autonomia é uma faca de dois gumes. Por um lado, dá liberdade para a universidade encaminhar seus projetos, mas, de outro, desobriga o governo estadual a cobrir a oferta do Ensino Superior no volume necessário. “Se houver demandas por mais vagas, o governo jogará esse problema para a universidade”, analisa.

A não definição da fonte de recursos para o pagamento dos servidores aposentados da universidade é outro efeito decorrente do atual modelo. Com o envelhecimento dos professores, o número de aposentadorias pagas com recursos dos orçamentos das universidades cresceu nos últimos 20 anos. Na Unesp, por exemplo, os inativos representavam 7,8% da folha de pagamento em 1989. Hoje, atingem, aproximadamente, 25% e tendem a crescer de acordo com o envelhecimento do quadro de servidores.

Na década de 2000, o crescimento econômico do País e do estado de São Paulo como um todo ajudou a segurar a situação financeira das universidades no azul, já que a arrecadação do ICMS segue os humores da economia nacional. Sem reajuste na alíquota do ICMS desde 1995, quando o valor passou de 8,4% para os atuais 9,57%, as três universidades passaram por um período de forte expansão nas últimas décadas.

Nos últimos 20 anos, a USP passou de 132 para 249 cursos, com a inauguração de novos campi, como a Escola de Artes, Ciências e Humanidades (EACH), na zona leste de São Paulo. O número de alunos na graduação também saltou de 32.834 para 58.303, entre 1995 e 2012. Os cursos de pós-graduação recebiam 19.683 estudantes há duas décadas e, atualmente, são 33.761. O número de docentes pouco se alterou: passou de 5.056 para 5.860. O interior acompanhou o crescimento. Nos campi da Unesp, o número de alunos matriculados quase dobrou, passou de 19.618 para 35.485. As vagas em mestrado e doutorado passaram de 4.777 para 11.804. Na Unicamp, os alunos matriculados dobraram: de 9.023 para 18.026. Os cursos na graduação também se expandiram, de 44 para 67.

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A crise orçamentária em São Paulo causa preocupação às universidades federais. “O sonho das federais é ter uma sistemática parecida com a das paulistas”, afirma Nelson Cardoso Amaral, professor da Universidade de Goiás (UFG) e estudioso do financiamento da educação. “As federais entendem que as paulistas têm uma autonomia maior.”

Atualmente, a folha de pagamento das 63 instituições de Ensino Superior federais é decidida nacionalmente e custeada pelo governo federal. Já os recursos para os demais gastos, como água, luz ou investimento em equipamentos e obras, dependem de negociações dos reitores de cada unidade com o MEC. “As federais são dependentes das condições da economia ou da prioridade que cada governo dá para o Ensino Superior público”, explica Amaral. O modelo, segundo o pesquisador, dificulta planejamentos e investimentos de longo prazo. Para ele, é preciso olhar com cuidado e analisar o que aconteceu com as universidades públicas estaduais de São Paulo: “Elas expandiram mais do que poderiam? O que aconteceu com a arrecadação do ICMS no estado de São Paulo?”

“O número de cursos dobrou, assim como as matrículas de pós-graduação, então é óbvio que isso impactaria o repasse. Se crio um mecanismo que vincula o orçamento da universidade a um imposto, preciso de mecanismos de proteção”, critica José Marcelino Rezende.

Com a proximidade do fim do ano, as perspectivas não são nada animadoras. Proposta orçamentária enviada pelo governador reeleito Geraldo Alckmin (PSDB) à Assembleia Legislativa no fim de setembro mostra queda de 2,5% no repasse do ICMS destinado às universidades. Com isso, o montante recebido pelas três instituições passaria de 9,33 bilhões para 9,1 bilhões de reais. No mesmo documento, o Conselho de Reitores das Universidades Estaduais Paulistas (Cruesp) pedem o aumento da fatia do ICMS para 9,907% do que é arrecadado. As entidades que representam os trabalhadores nas três universidades reivindicam um aumento maior, para 11,6% do tributo.