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Economia

A concessão dos serviços públicos e a mais-valia social

por Célio Turino — publicado 22/06/2015 17h40, última modificação 22/06/2015 18h23
Por que o novo pacote de infraestrutura do governo Dilma retrocede, em favores a grandes grupos privados, aos tempos de FHC

Recentemente o governo federal anunciou mais um processo de concessão de serviços públicos à iniciativa privada para rodovias, aeroportos, portos e ferrovias. Cabe à cidadania avaliar as implicações deste novo Programa de Investimentos em Logística, bem como do anterior, lançado há três anos: sua eficácia, competência na execução, motivações e consequências.

Antes precisamos compreender claramente a diferença entre concessão de serviços públicos à iniciativa privada e privatização de serviços públicos, se é que ela existe.

Em linhas gerais: na privatização o patrimônio é passado definitivamente para a iniciativa privada (as instalações de uma siderúrgica ou fábrica de aviões, por exemplo); na concessão, há autorização para exploração do serviço e repasse das instalações necessárias por período de tempo (vinte, trinta anos ou mais), que depois voltam a compor o patrimônio público, incluindo investimentos realizados no decorrer da concessão. No caso de serviços públicos, a diferença de nomenclatura, se privatização ou concessão, é meramente semântica, ou política, pois, na legislação brasileira, não há possibilidade de transferência definitiva de serviços públicos, de modo que o repasse, leve o nome de privatização ou concessão, será sempre temporário.

Foi assim nos contratos de energia elétrica e iluminação ao final do século XIX, com a Light (uma concessão de 80 anos) ou operação de bondes urbanos, como também é assim nos contratos atuais, com as rodovias paulistas ou usinas hidrelétricas, estejam sob controle de empresa estatal ou não. Ou seja, esta discussão não passa de uma querela partidária, em mais um exemplo de “novalíngua” e “duplipensar”, conceitos muito bem exemplificados no livro 1984, de George Orwell e bastante presentes no ambiente político atual; se for executada por governo tucano é privatização; se o governo for petista é concessão. O fato inescapável é que, durante o período da concessão/privatização, o patrimônio público e serviços decorrentes estarão sob a lógica do controle privado e da acumulação do capital, levem que nome for.

Mas mesmo no modelo de concessão/privatização, há diferenças de fundo. Com o novo plano do governo federal, as concessões são por outorga onerosa, retornando ao modelo do governo FHC e voltando atrás no modelo em que vencia o leilão de concessão aquele que oferecesse menor custo pelo serviço, seja na forma de pedágio, preço ou tarifas. Agora, além dos investimentos futuros e despesas com manutenção, caberá ao concessionário o pagamento de um valor pelo direito de exploração do serviço e pelas instalações recebidas (um aeroporto, uma estrada já construída). Com este modelo, haverá o encarecimento no valor de pedágio, serviços de aeroportos, portos e ferrovias, gerando inflação futura, de tipo estrutural.

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Ou seja: se, de um lado as concessões vão melhorar a eficiência na infraestrutura, de outro vão elevar o custo de logística; como este custo incide sobre o preço final de praticamente todos produtos e serviços, este novo modelo de concessão irá neutralizar a redução de custo que seria decorrente deste plano de investimentos. Pior, a destinação do dinheiro arrecadado com a outorga irá para o pagamento de juros e não para novos investimentos em infraestrutura de transportes, perpetuando gargalos de eficiência neste setor. Como exemplo, a privatização do aeroporto do Galeão, quando o governo arrecadou 15 bilhões de reais em 2014, um valor substancial, que poderia ter sido aplicado em aeroportos de menor interesse por parte de investidores privados, mas que, em sua quase totalidade, virou pó no altar dos juros altos.

Outra questão bastante séria diz respeito à bitributação. Todo este patrimônio instalado, que será outorgado à iniciativa privada, foi construído a partir de impostos arrecadados por toda a sociedade, por anos a fio, atravessando gerações de brasileiros. Ou seja, já está pago (ou seguimos pagando através de juros sobre empréstimos a perder de vista). Com a outorga voltaremos a pagar pelo que já pagamos, uma vez que no cálculo dos pedágios e serviços este valor também estará incluído. Isto é ilegal! Mas acontece porque a bitributação vem disfarçada de pagamento de serviços privados e não na forma de impostos. E, lembrando, não é prática de um só governo ou partido, mas de todos os que estão no poder e sempre em benefício dos bancos e credores da dívida pública. Se não houvesse a intenção sub-reptícia em utilizar o Plano de Logística para melhorar o superávit primário, a forma das concessões seria outra, unindo, em um mesmo lote, serviços mais lucrativos junto a outros com menor potencial de retorno e o custo da tarifa futura seria menor; por exemplo: colocar no mesmo lote de leilão os aeroportos de Fortaleza, Juazeiro do Norte e Teresina, algo assim. Ou seja, o governo, ao invés de atrair recursos para a debilitada infraestrutura do Brasil, está retirando recursos que deveriam ser aplicados exclusivamente em logística.

Admitindo-se que, no atual momento, a única alternativa possível para melhorar a infraestrutura brasileira fosse este processo de concessão ou parceria com a iniciativa privada, seja para investimentos, gerenciamento de obras e manutenção futura — ainda assim, um governo comprometido com a cidadania deveria agir de outra maneira.

Primeiro. Buscar eficiência na gestão de portos, aeroportos, rodovias e ferrovias, bem como de terminais modais ao seu redor. Isso pressupõe uma gestão diferente da que tem sido feita até o momento. O mais óbvio é colocar todos os modais sob um único ministério, não faz sentido retalhar a gestão de transportes no Brasil apenas para contemplar mais partidos e aliados políticos. Isso é apequenar a política pública ao nível de rodapé, com sérios danos ao país. Como se não bastasse este “toma lá dá cá” da política, o governo ainda cria a EPL (Empresa de Planejamento e Logística), que deveria gerenciar a logística brasileira, notadamente ferroviária. Um desastre. Além de não ter gerenciado nada, ainda houve o modelo de concessões ferroviárias que inviabilizou ainda mais a retomada ferroviária no Brasil. Um projeto esdrúxulo, que dividia a operação entre empresa gestora das linhas e outras diferentes para gestão dos trens, além de obrigar o governo a comprar 100% da demanda potencial da estrada, mesmo sem que houvesse mercadoria suficiente para transportar. Há dois anos escrevi uma crônica sobre este modelo que não parava em pé e que, de fato, não deu resultado algum. Com isso, mais atrasos na necessária recomposição do sistema ferroviário. A EPL é uma empresa que já teve três presidentes em três anos, conta atualmente com mais de 160 funcionários (folha de pagamentos mensal próxima de R$ 4 milhões), trabalhando em sede alugada ao custo R$ 500 mil/mês. Um contrasenso, ainda mais quando sabemos que sequer houve participação da empresa no planejamento do novo Plano de Logística lançado pelo governo.

Segundo. Avaliação e acompanhamento do primeiro plano de logística. Há vários gargalos e equívocos (para dizer o mínimo). A começar pelo trem-bala de 36 bilhões de reais, que até hoje ninguém sabe, ninguém viu. E não contentes, agora apresentam a proposta da ferrovia Bioceânica (ligando o Brasil ao Pacífico, através da cordilheira dos Andes), que mal passa de uma intenção, em que o trajeto é um simples riscar de caneta no mapa, sem qualquer estudo prévio (sugestão: coloquem a EPL para trabalhar no projeto). Mas já tem custo: R$ 40 bilhões! Não seria mais prudente e honesto fazer antes uma boa avaliação do primeiro Plano, procurando compreender os erros e corrigi-los, para só depois lançar um novo Plano? Bem como concluir obras inacabadas, como a Transnordestina, a Ferroeste, ligando Tocantins e oeste da Bahia ao porto de Ilhéus; ou a Ferrovia Norte-Sul, que já completa três décadas e segue inacabada; ou o Anel Ferroviário de São Paulo, que, ao custo de R$ 1 bilhão poderia destravar a logística no Sudeste, uma vez que atualmente os trens de carga precisam compartilhar os mesmos trilhos do transporte metropolitano de passageiros, devendo trafegar somente nas madrugadas e a baixíssima velocidade?

Também não faz sentido o governo continuar administrando pequenos aeroportos, como o aeroclube dos Amarais, em Campinas, ou no balneário de Ubatuba, nem gerir a concessão dos mesmos; melhor seria repassar-los diretamente para estados e municípios, cabendo a estes decidir entre gestão direta ou concessão. Mesmo a manutenção de estradas federais: o governo federal deveria se responsabilizar por construção de estradas ou reforma completa das mesmas; mas capinar mato, manutenção e tapa buracos gerenciados a partir de Brasília? O caminho mais eficiente seria repassar a manutenção para os estados, incluindo um valor estimado por quilometro de estrada (quando não houver concessão ou pedágio) e estes decidiriam o melhor caminho, se manutenção direta ou concessão privada. Afinal, descentralizar também resulta em eficiência. Mas exige desapego, colocando sempre o interesse público em primeiro lugar.

Terceiro. Em tempos de recessão e “vacas magras”, qualquer investimento é sempre bem vindo; mas, convenhamos, o valor anunciado pelo governo de R$ 198 bilhões tem muito mais de marquetagem (e já meio sem credibilidade) que realização efetiva. A começar pelos R$ 40 bilhões em uma ferrovia que sequer conta com estudos iniciais. Do valor total anunciado, se tudo der certo, o valor efetivamente a ser investido durante o governo Dilma será de R$ 69 bilhões, por coincidência o mesmo valor cortado no orçamento da União em 2015. Distribuído em três anos, este valor equivale a R$ 23 bilhões (se o governo for competente e tudo correr bem), ou pouco menos que 0,4% do PIB. Ou seja, é muito pouco para significar uma virada na curva descendente da economia brasileira.

Conclusões. Privatizar com dinheiro público é uma excrescência que só acontece no Brasil. Se o governo não tem recursos para investimentos e necessita de capital privado, que tome medidas para que este aporte aconteça de fato. Ou pare de maquiar a situação. Para esta série de concessões/privatizações, afirma-se que não faltará dinheiro (mas falta para saúde, educação…) e que o BNDES emprestará até 70% do valor total (para não falar de Caixa, Banco do Brasil, que também serão acionados em socorro ao “capital privado”). Cadê o dinheiro privado? Admitindo-se que este dinheiro privado não tenha interesse em investir (afinal, é muito mais vantajoso aplicar em títulos públicos, com retorno seguro de 13,75% ao ano), mas que a gestão privada seria mais eficaz; neste caso o caminho deveria ser a realização de PPPs (Parceria Público-Privada). O BNDES até poderia entrar com 70%, mas não emprestando dinheiro para que empresas privadas se apresentem como donas do capital e sim como parceiro direto, como dono do capital, via BNDES-Par (Participações). Nesta forma o investidor privado seria remunerado pelo efetivo aporte de capital próprio; mas também o BNDES-Par (ou o próprio governo, de forma direta) receberiam pelo seu aporte e não sobe empréstimos a juros subsidiados. E já que o objetivo anunciado é atrair capital privado, no modelo de PPP, venceria o leilão aquele que aportasse mais recursos próprios, liberando o BNDES e o governo desta forma de subsídio e para investir em outras áreas.

Para o público leigo, por que este “mero detalhe” não é um simples detalhe? O cálculo deve ser feito sobre o valor da remuneração futura, que estará embutido nas tarifas e pedágios e que será pago por toda a sociedade. Exemplo: uma empresa que obteve concessão capta recursos no BNDES, a juros de, no máximo 6% (o governo empresta por este valor favorecido o mesmo dinheiro que captou pagando juros de 13,75%) e será remunerada por um capital que originalmente não é dela e sim do público. Em cálculo rápido: com a composição de custo da tarifa ou pedágio prevendo retorno anual de 8% (pode ser mais) sobre o capital e o concessionário pagando juros de 6% (pode ser menos) ao BNDES, há um embolso extra de 2%; 2% em contrato de longo prazo (30/35 anos) equivalem a quase 100% sobre o capital inicial. Ou seja, no modelo anunciado, o concessionário não desembolsa nada, ou muito pouco, assim como recupera todo o valor de pagamento do empréstimo e ainda ganha um sobrelucro equivalente ao valor total da obra, sempre na casa dos bilhões. Afora outras remunerações embutidas no cálculo das tarifas, todas pagas pela sociedade.

Esta diferença no sobrelucro é a mais-valia social. No século XIX Karl Marx desvendou o mecanismo pelo qual os donos do capital se apropriavam da renda do trabalho, a este sobrelucro (não ao lucro justo ou outras formas de ganho, mas a esta apropriação de sobretrabalho), ele deu o nome de mais-valia. Agora estamos diante de uma nova forma de mais-valia, com muito mais escala, para além do ambiente de uma fábrica: a mais-valia social. Talvez o Brasil seja o país que a pratica de forma mais descarada. Com a mais-valia social, a sobrerrenda é resultante da apropriação indevida do esforço de toda a sociedade (e não somente na relação direta entre patrão e empregado), em que todos são tributários para assegurar ganhos imensos para uma minúscula minoria. A mais-valia social é realizada na forma de juros exorbitantes do capital financeiro e via concessões/privatizações de serviços públicos — sempre com o beneplácito do Estado e governos a serviço desta nova forma de capitalismo. Esta é a realidade que estamos vivendo no Brasil.