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Internacional

Relações Internacionais

A ONU, as cidades e a busca pelo protagonismo

por Grupo de Reflexão sobre Relações Internacionais — publicado 29/12/2016 15h04
Os municípios não têm voto nem espaço para fazer valer uma verdadeira democracia participativa na formulação de políticas públicas
Rafael Neddermeyer/Fotos Públicas
Vista aérea da Avenida Paulista

Quase toda a agenda de desenvolvimento, de sustentabilidade e de governança da ONU passa hoje pelos espaços urbanos. Na foto, vista aérea de São Paulo

Por Gilberto M. A. Rodrigues

As cidades e governos locais estão ganhando novo protagonismo nas relações internacionais e na agenda global. Sua presença amplia a legitimidade dos processos decisórios internacionais e aprofunda a efetividade de enorme gama de temas que dependem, cada vez mais, das autoridades locais para serem implementadas globalmente.

A Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos e Desenvolvimento Urbano Sustentável – conhecida como Habitat III – que teve lugar em Quito, Equador, em outubro de 2016, reuniu cerca de 30 mil pessoas, dentre as quais 10 mil participantes internacionais de 167 países.

Essa terceira grande conferência, antecedida pela de Vancouver (1976) e a de Istambul (1996), ocorre num momento em que a agenda urbana incorpora múltiplos temas que se interconectam e se influenciam reciprocamente.

Quase toda a agenda de desenvolvimento, de sustentabilidade e de governança da ONU passa hoje pelos espaços urbanos.

A Habitat III aprovou uma “Nova Agenda Urbana” que inclui a Declaração de Quito sobre Cidades e Assentamentos Humanos Sustentáveis e um Plano de Ação de Quito para a Nova Agenda Urbana.

Ao mesmo tempo em que esses documentos são transcendentes, pois colocam a questão urbana num patamar mais elevado da governança global, são instrumentos sem poder jurídico; constituem compromissos em que todos os atores envolvidos – especialmente os Estados nacionais e os governos subnacionais – assumem voluntariamente para, cada qual, adotar o “espírito de Quito”.

A ritualística e a magnitude das conferências da ONU, com sua crescente diversidade de atores participantes, não esconde a vigência do esquema Vestfaliano das organizações internacionais em que os Estados são os únicos membros com direito a voto e dão a última palavra sobre tudo.

Para colocar em termos científicos, o problema a ser enfrentado é que a nova agenda urbana depende sobremaneira das cidades, mas estas não tem poder suficiente de voz, não tem voto, nem espaço dentro da ONU para fazer valer uma verdadeira democracia participativa na formulação, implementação e seguimento das políticas urbanas; por outro lado, a ONU Habitat é um programa pequeno (se comparado com o PNUD, por exemplo) e com poucos recursos dentro do Sistema da ONU, sem condições de fazer frente a um desafio que se agiganta, a olhos vistos.

Há, portanto, uma contradição a ser encarada e resolvida pela ONU, pelos Estados nacionais e pelas cidades e governos locais para lidar com os desafios da Nova Agenda Urbana, a saber: como tornar mais efetiva a participação das autoridades locais no Sistema da ONU?

O mandato das cidades sobre a agenda urbana

Há vários argumentos que militam a favor das cidades e governos locais como titulares de mandato internacional (mas não reconhecido nem politica nem juridicamente como tal) para atuar, debater e decidir sobre temas atinentes aos assuntos urbanos no âmbito da ONU, dentre eles:

1)Mais de 50% da população mundial vive em cidades, de acordo com o Banco Mundial, embora em alguns países esse índice seja mais alto, como no Brasil, com cerca de 80%;

2) A maior parte dos Estados democráticos confere competências exclusivas e/ou comuns em suas constituições para as cidades (munícipios), em temas como mobilidade urbana, educação, saúde, habitação, saneamento, proteção do meio ambiente e outros temas de interesse local;

3)As cidades dispõem de redes internacionais globais (como a CGLU – Cidades e Governos Locais Unidos - e regionais (como a Mercocidades) por meio das quais realizam a paradiplomacia e a cooperação internacional, e atuam de maneira articulada;

4)Já existem órgãos institucionais de organizações regionais em que as autoridades locais têm assento e recomendam políticas e ações, a exemplo do Comitê das Regiões da União Europeia  e o FCCR do Mercosul 

5)A ONU reconhece que as cidades e governos locais são atores essenciais para a governança global nos temas urbanos;

6)Apesar de sua enorme responsabilidade na implementação e desenvolvimento da agenda urbana global, as cidades e governos locais não dispõem de um órgão central da ONU, autônomo, que as acolha como verdadeiras protagonistas que são.

Como qualificar o papel das cidades e ampliar sua atuação na ONU?

Diante desse quadro, cabe indagar: como qualificar o papel das cidades na ONU? Como ampliar sua atuação na organização?

No âmbito da ONU Habitat existe um comitê consultivo de autoridades locais (UNACLA) que reúne redes e associações internacionais e regionais de governos locais de todos os continentes e de diferentes temas.

Embora seja representativa e funcione regularmente, a UNACLA tem pouca incidência na burocracia da ONU, cumprindo um papel mais formal.

Trata-se da “democracia formal” que não é acompanhada de sua alma gêmea, a “democracia substancial”, portanto produz impacto menor tanto na estrutura quanto nas políticas da ONU.

Visando alterar e fazer avançar essa situação, acadêmicos e pesquisadores, de maneira independente, ou demandados por organizações internacionais e governos locais, vem propondo ampliar o espaço de atuação das cidades e governos locais nos fóruns da ONU, onde a agenda urbana global se ancora. 

Nesse sentido, duas iniciativas realizadas para a Habitat III podem ser citadas: o documento “Um lugar na agenda global: os governos locais como tomadores de decisões na agenda mundial”, produzido pela equipe da Aliança Euro-Latino-Americana de Cooperação entre Cidades (AL-LAs), por demanda da Global Task Force of Local and Regional Governments; e o “Estudo exploratório sobre o lugar, o papel e a viabilidade de criação de uma entidade internacional de cidades no âmbito do Sistema das Nações Unidas” elaborado por pesquisadores da Universidade Federal do ABC, por via de cooperação técnica com a Secretaria de Relações Internacionais e Federativas da Prefeitura de São Paulo.

Em ambos os documentos, o diagnóstico aponta para a necessidade de criação de uma estrutura autônoma dentro do Sistema da ONU.

Isso implicaria a criação de um órgão (novo ou por via de reforma e fortalecimento da UNACLA) ou mesmo de uma nova organização intergovernamental, inspirada no modelo da Organização Internacional do Trabalho-OIT (onde os sindicatos tem assento e poder de voto junto com os governos), em que as cidades e governos locais possam ter não apenas assento e direito de voz, mas efetivo direito de voto.

Somente com essa mudança o protagonismo das cidades poderá atender verdadeiramente aos desafios globais da Nova Agenda Urbana.

*Gilberto M. A. Rodrigues é professor do Curso de Relações Internacionais e da Pós-graduação em Ciências Humanas e Sociais da Universidade Federal do ABC (UFABC) e pesquisador do CNPq. É pós-doutor (Fulbright) pela Universidade de Notre Dame, EUA. Integrante do Grupo de Reflexão sobre Relações Internacionais/GR-RI.