04/03/2009 11:55:52

Nos últimos anos, por conta do crescimento da economia e dos incentivos criados pelo governo federal, o Brasil conseguiu ampliar o número de computadores instalados e reduzir o fosso que o separava de outros países desenvolvidos ou em desenvolvimento. Segundo cálculos da Fundação Getulio Vargas, no início de 2009 havia 60 milhões de máquinas, seja nas residências, seja nas empresas. Só em 2008, foram vendidos 12 milhões de unidades, três vezes mais do que em 2004. 

Se a venda de computadores deu um salto, o mesmo não se pode dizer do acesso à internet mais rápida, por meio da chamada banda larga, que ainda se expande em ritmo bem menor. No fim do ano passado, as conexões de alta velocidade eram utilizadas por aproximadamente 10 milhões de brasileiros, ante 7,7 milhões em 2007, conforme números apurados pela pesquisa anual Barômetro da Banda Larga, feita pelo IDC Brasil em parceria com a Cisco. Um número tímido quando comparado aos dos países que lideram essa corrida. Em 2008, a China contabilizava 81 milhões de conexões em banda larga. Os Estados Unidos, 79 milhões.

Uma das razões para este descompasso na popularização da banda larga no Brasil é justamente a ausência de um modelo definido de política para a universalização do acesso às conexões rápidas. Ao contrário do celular, um caso bem-sucedido de massificação e que tem hoje mais de 150 milhões de unidades em operação no País, nem o mercado nem o Estado ainda encontraram a fórmula capaz de prover de internet rápida a população de baixa renda e as cidades distantes dos grandes centros urbanos. Para parte dos especialistas, falta uma intervenção estatal mais clara. Para outros, o problema é a ausência de competição e regras pouco flexíveis, que, em alguns casos, criam monopólios virtuais. Enquanto a concepção de um modelo não avança, a União continua sentada sobre os cerca de 7 bilhões de reais do Fundo Universalização dos Serviços de Telecomunicações (Fust), criado na época da privatização do Sistema Telebrás. 

Quando a Lei Geral de Telecomunicações foi criada, em 1997, para embasar a privatização das teles, a revolução tecnológica em curso ainda não havia provocado seus efeitos sobre a realidade. Em menos de dez anos, a telefonia fixa passou de negócio cobiçado a obsoleto. O que passou a predominar nas estratégias empresariais foi o conceito de convergência, de união de serviços que vão da tevê paga ao acesso à internet. 

A Lei Geral, portanto, versa a respeito de um sistema que já não mais sustenta o negócio das telecomunicações. De lá para cá, mudanças pontuais realizadas pela Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) permitiram alguns avanços, mas não suficientes para colocar o Brasil no compasso do que acontece nas principais economias do mundo. 

A velocidade com que as possibilidades tecnológicas alteraram o quadro do setor no mundo torna necessário um novo arcabouço legal. É o que defende Gustavo Gindre, coordenador-geral do Instituto de Estudos e Projetos em Comunicação e Cultura (Indecs) e integrante eleito do Comitê Gestor da Internet do Brasil. “Houve o aparecimento de muitos pequenos provedores, que conseguiam oferecer acesso à web sem precisar de muita infraestrutura”, explica Gindre. “Isso tirou, porém, a internet do âmbito da regulamentação de telecomunicação e lançou as regras para a prestação deste serviço no limbo atual.”

Na prática, a falta de regulamentação permitiu que as teles crescessem no setor praticamente sem concorrência. Ao contrário do que acontecia na telefonia fixa, em que tinham de lidar com as metas impostas pelo plano de universalização, o controle de tarifa, a própria fiscalização da agência reguladora e a disputa com as empresas “espelho”, as operadoras de telefonia perceberam que os serviços de valor adicionado poderiam ser muito lucrativos.

A convergência das mídias e as opções políticas do período em que o atual modelo foi gestado, durante os dois mandatos de FHC e nos de Lula, trataram, porém, de embaralhar essas fronteiras. As concessionárias de telefonia fixa não só atuam em banda larga como dominam o mercado com ampla margem. Os provedores de acesso à internet, por sua vez, oferecem serviços de voz pela internet, do tipo Skype, a um custo por minuto muito inferior ao das concessionárias. Unidas às empresas de tevê a cabo, oferecem os famosos “pacotes” de internet, ligações locais e internacionais e tevê por assinatura. Prefeituras e estados investem em cidades digitais, criando redes próprias para integrar a administração pública, escolas, hospitais e usuários residenciais. Em Pedreira, no interior de São Paulo, o morador da cidade compra um ‘kit sem fio’ e acessa a rede por meio da estrutura oferecida pela prefeitura, sem pagar mensalidade (apenas o custo do equipamento). É a prefeitura que arca com o custo mensal da frequência.

Várias outras experiências se espalham Brasil afora, como mostra reportagem à pagina 44. Em Piraí, interior do Rio de Janeiro, a prefeitura fez uma parceria com órgãos governamentais e empresas locais para criar uma rede híbrida, que usa cabos e também tecnologia sem fio, e cobre toda a cidade com internet banda larga, a rede pode ser usada gratuitamente em instalações municipais, como escolas, telecentros, postos de saúde e outros edifícios públicos. Em Tauá, no sertão cearense, a perda da instalação de uma empresa de call center em razão do custo elevado a ser pago para a operadora que forneceria o acesso à web fez com que a cidade instalasse a própria infraestrutura de banda larga. Essas experiências, porém, são localizadas e não representam uma solução definitiva ou planejada para a questão.

As empresas privadas concentram-se nos usuários de maior poder aquisitivo. Nos 6 quilômetros quadrados no Jardim Paulista, em São Paulo, a alta renda média, aliada à densidade populacional, garante altos índices de abrangência da banda larga, semelhantes aos de Nova York e Tóquio. Os usuários ali podem desfrutar de altíssima capacidade de tráfego por meio de fibra óptica instalada até o usuário. Pagam, ainda, preços mais salgados que os usuários norte-americanos e japoneses: cerca de 350 reais mensais.

De olho nesse consumidor, a Telefônica lançou recentemente um pacote com banda larga, tevê a cabo e telefone fixo. Aproveitará como infraestrutura a rede de fibra óptica instalada ao longo do ano passado, percorrendo 26 bairros paulistanos, em um total de 200 mil residências. Incluirá uma locadora virtual, pela qual o usuário terá à disposição 600 títulos para assistir como se fosse um DVD.

“Nessas áreas está o coração do faturamento em telecomunicações da América Latina”, comenta Valder Nogueira, analista da Itaú Corretora, referindo-se ao estado de São Paulo. O cenário de crise assusta, mas não como em outros setores mais sensíveis à inadimplência, diz o analista. “A estratégia das empresas é usar todos os vetores disponíveis, a telefonia fixa, celular, tevê a cabo e sistema de voz IP para tentar blindar a oferta. Nessas horas, quanto mais “empacotado” estiver o cliente, menor a chance de trocar de operadora”, afirma. A onda do dólar barato, diz o analista, foi providencial para as operadoras, que puderam expandir suas infraestruturas a um custo menor.

A “jóia da coroa” do mercado brasileiro encontra-se na área de concessão da telefonia fixa da espanhola Telefônica, controladora da Telesp, líder no mercado de banda larga até a compra da Brasil Telecom pela brasileira Oi, sob a bênção do Palácio do Planalto. Além da Telefônica e da Oi, a Net, braço do grupo mexicano Telmex, também se destaca. Juntas as três abocanham 90% do faturamento da internet em alta velocidade, segundo a consultoria Teleco. Outras concessionárias pequenas, como a CTBC e Sercomtel, também aparecem no ranking, com números bem menos expressivos.

A estrutura concentrada do mercado brasileiro é alvo de críticas de especialistas do setor e ONGs ligadas aos direitos do consumidor. Ao não avançarem nas áreas das concorrentes, o que é permitido no caso da exploração da banda larga, garantiriam as margens elevadas que tornam o negócio de longe o mais promissor. Em resposta, as operadoras argumentam que atuam nas áreas em que desfrutam de maiores vantagens comparativas. E que, aos poucos, preparam-se para incursões em território “estrangeiro”.

Nos bairros mais pobres da zona leste paulistana, a cerca de 20 quilômetros do Jardim Paulista, a situação muda radicalmente de figura. O mesmo vale para as cidades pequenas e, de modo geral, para a população de baixa renda espalhada pelo País. Nesses casos, a parcela de internautas com banda larga fica próxima da média dos estados da Região Norte ou do Nordeste do País, entre um e três por 100 habitantes. Nos municípios de maior porte, encontra-se o serviço, mas muitas vezes a preços exorbitantes e qualidade nem sempre satisfatória. Um caso emblemático é Manaus: contratar um plano de 600 Kbps, velocidade considerada baixa, dos quais apenas 10% são garantidos em contrato, custa 430 reais por mês. Do total de 5,5 mil municípios do País, mais de 3 mil ainda não possuíam a infraestrutura necessária para conectar os usuários em alta velocidade no início de 2008.

O setor privado defende uma maior parceria com o poder público, tendo o último o papel de incentivar ou mesmo substituir as empresas em áreas mais carentes. “Um possível avanço seria um acordo entre a sociedade e diversas instâncias de governo para permitir a redução, por período de tempo determinado, da carga tributária incidente sobre a banda larga (fixa e móvel) para estes públicos”, anota Antonio Carlos Valente, presidente da Telebrasil (Associação Brasileira de Telecomunicações). 


A necessidade de avançar na inclusão digital serviu de argumento para o governo federal promover, no ano passado, a troca de metas para as concessionárias de telefonia fixa. O acerto substituiu a obrigação de instalar centrais com ao menos dois telefones públicos, aparelhos de fax e computadores com acesso discado pelo aparato tecnológico que permite aos usuários solicitar a instalação da banda larga em sua residência ou empresa. O novo acordo obriga as operadoras a suprir todas as cidades brasileiras de infraestrutura até o fim de 2010.

A troca de metas esbarra, no momento, em uma ação na Justiça Federal, proposta pela Pro Teste, associação de consumidores sediada em São Paulo. Na ação, a Pro Teste questiona a constitucionalidade da troca, pelo fato de serem utilizadas receitas provenientes da telefonia fixa para bancar a expansão da banda larga, o que oneraria a tarifa de telefonia fixa, cuja penetração no País ainda é baixa, de 21 por 100 habitantes. Nesse caso, também o custo elevado em relação à renda mensal brasileira seria o principal inibidor.

“Esses investimentos deveriam ser usados para reduzir o custo da telefonia fixa, um serviço essencial ainda muito caro”, diz a advogada Flávia Lefèvre, autora da ação da Pro Teste e ex-integrante do Conselho Consultivo da Anatel. No processo, Lefèvre questiona ainda o fato de a agência ter excluído do acordo, após o período de consulta pública, a cláusula de reversibilidade, pela qual as operadoras se comprometiam a devolver à União toda a infraestrutura, conhecida como backhaul, ao fim da concessão.

Após a liminar obtida, ainda em vigor, a Anatel negocia com as concessionárias a inclusão da cláusula, desnecessária, no entendimento da agência, por ser “redundante”. “A reversibilidade”, argumenta Gilberto Alves, superintendente de serviços públicos da agência, “já faz parte do contrato original da concessão”. Alves afirma que as concessionárias demonstraram disposição em assinar o contrato, com a cláusula incluída. O acordo abrangeria ainda a conexão das 57 mil escolas públicas.

Como em muitos outros países, ano a ano cai o faturamento da telefonia fixa, enquanto o da móvel e do provimento de acesso à internet, especialmente por banda larga, não para de crescer. Inclui-se nesse rol, com destaque crescente, o uso da internet como suporte para a telefonia “tradicional”. “Precisamos de um plano nacional de universalização da banda larga”, afirma Gindre. “Definir uma velocidade mínima, as características essenciais desse serviço, uma planilha de custos e um estatuto público que regulamente o modelo.”

No governo, o comando do setor de telecomunicações pende para outra direção, preferindo evitar a discussão em torno da natureza do serviço de banda larga, se público ou privado. “Acredito que não seja esta a questão essencial”, afirma Rogério Santanna, do Ministério do Planejamento, também integrante do Comitê Gestor da Internet, em entrevista. “Já está claro que a banda larga será o grande negócio do futuro. E esse mundo do futuro incluirá a tarifação por capacidade de tráfego, não por minutos ou levando em conta a distância. Será um mundo wireless, a grande promessa para aumentar a concorrência de banda larga.”

Para Santanna, as empresas não levarão por conta e risco a banda larga para além das classes A, B e uma parcela da C, totalizando entre 25 milhões e 30 milhões de usuários, num universo de 190 milhões de brasileiros. O secretário defende a retomada da infraestrutura pertencente à Eletrobrás, que seria administrada por uma empresa pública. “O papel dessa empresa será o de levar a banda larga aos lugares condenados à desconexão eterna. É o caso de todo o interior do Brasil, das favelas, dos lugares onde nenhuma empresa foi ou pretende ir”, avalia.

Professor da Universidade de Brasília e um dos maiores especialistas em telecomunicações do País, Murilo Ramos considera a discussão sobre a massificação da banda larga essencial. “No Brasil, o desenvolvimento da internet se deu em grande medida por conta das empresas de tevê a cabo, mas também por uma evolução tecnológica imprevista, a ADSL, que na maior parte da rede é feita na antiga conexão de telefonia para a transmissão de banda larga”, diz o acadêmico. “E hoje a discussão regulatória que ferve é em relação ao uso do espectro para a conexão em alta velocidade, por acesso sem fio, usando a faixa de 2,5 GHz. As operadoras de telefonia móvel querem permissão para utilizar essa faixa nobre do espectro para ampliar a sua capacidade de oferecer banda larga. São outorgas antigas concedidas aos canais de tevê por assinatura.

Apesar das possibilidades tecnológicas do acesso móvel, Ramos considera que a infraestrutura “física” sempre terá maior capacidade de tráfego e será, em última análise, a condutora do crescimento da banda larga. “O problema dos formuladores das políticas públicas, no mundo todo, aliás, é como equacionar todas essas possibilidades tecnológicas”, avalia. Segundo o pesquisador, toda nova tecnologia tem seu “tempo de maturação”.

“Obama, em fevereiro, prorrogou o prazo para a tevê digital substituir a analógica por mais quatro meses. Fez isso para evitar um ‘apagão analógico’ para cerca de 9 milhões de residências nos Estados Unidos. Nem com os subsídios dados, os norte-americanos conseguiram se equipar tecnologicamente.” Ramos defende a troca de metas decidida pela Anatel, que seria um “passo correto” em direção à massificação da banda larga no País. “A sociedade brasileira precisa discutir a universalização do serviço de banda larga e políticas públicas adequadas, inclusive porque a telefonia fixa tem seu prazo de validade. O risco é deixar morrer um serviço que é universalizado e não colocar no lugar outro serviço compatível com a essencialidade, como é o acesso à internet em banda larga.”

Outra saída para acirrar a concorrência seria acompanhar o que se faz hoje na Inglaterra. Lá existe a separação funcional das empresas que fornecem a infraestrutura das que levam o serviço ao consumidor final, com contabilidades distintas no caso das subsidiárias das concessionárias para facilitar a fiscalização e garantir a isonomia dos contratos com as concorrentes.

Proposta semelhante foi encaminhada pelos integrantes do Comitê Gestor da Internet à Anatel, em carta enviada em agosto do ano passado, durante as discussões sobre as novas regras para o setor. Assinada por representantes de três ministérios, da própria Anatel, de provedores, da indústria de hardware e software, da academia e do chamado terceiro setor. A proposta acabou engavetada pela Anatel. 

(Crédito da foto: Olga Vlahou)